Выпуск от: Ноябрь-декабрь 2008 года   Новый номерАрхивПодпискаФорумНаш адрес
   
Безопасность труда иЖизни № 11-12
издается с 25 августа 2000 года
   

Реклама


Реклама на сайте
Безопасность Труда и Жизни
Распечатать   Распечатать
ПАСПОРТ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ВЕДОМСТВА

ПАСПОРТ
ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ВЕДОМСТВА

Наименование субъекта бюджетного
планирования (главного распорядителя
средств федерального бюджета)
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Наименование программы
Программа действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы

Должностное лицо, утвердившее программу
(дата утверждения) или наименование и
номер соответствующего нормативного акта
Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 октября 2008 г.
№ 586

Номер и дата учета в Министерстве
экономического развития
Российской Федерации
№__________ от _________________2008 г.

Цели и задачи
Цель:
защита здоровья работников и обеспечение охраны труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечения в управление этими рисками основных сторон социального партнерства – государства, работодателей и работников.

Задачи программы:
1. Снизить риски несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (индикаторы – динамика производственного травматизма);
2. Повысить качество условий труда на рабочих местах (индикаторы – снижение количества работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам);
3. Снизить смертность от предотвратимых причин (индикаторы – динамика производственного травматизма со смертельным исходом, доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров);
4. Улучшить здоровье работающего населения (индикаторы – доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров).


Целевые индикаторы и показатели
Целевые индикаторы:
Задача 1: динамика производственного травматизма;
Задача 2: удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам;
Задача 3: динамика производственного травматизма со смертельным исходом, доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров;
Задача 4: доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров.

Целевые показатели:

Наименование показателей 2007* 2008 2009 2010
Количество погибших в результате несчастных случаев на производстве со смертельным исходом (человек) 4583 4350 4150 3900
Количество застрахованных, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более (человек) 85012 84000 80000 75000
Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам (%) 24,9 24,5 23,5 22,5
Удельный вес женщин, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам (%) 15,9 15,8 15,5 15,0
Доля промышленных предприятий с неудовлетворительными условиями труда (%) 60,82 58,5 56,0 54,0
Доля выявленных профзаболеваний в ходе периодических медицинских осмотров (%) 68,7 69,5 71,0 73,0
Удельный вес устранённых нарушений в общем количестве выявленных по вопросам охраны труда (%) 86,5 87,2 87,5 88,0
* Контрольный показатель

Характеристика программных мероприятий
Комплекс программных мероприятий предусматривает участие всех субъектов трудовых отношений – работников и работодателей. При этом основным приоритетным направлением Программы является переход в системе управления охраной труда от реагирования на результаты воздействия опасных и вредных производственных факторов на здоровье работников к профилактике указанного воздействия путем создания системы управления профессиональными рисками на рабочих местах. Особое внимание также уделено совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию указанного приоритетного направления.
Планируется внести изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации с целью обеспечения перехода к экономическим методам управления охраной труда, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс Российской Федерации с целью ужесточения ответственности субъектов трудового права за нарушения законодательства об охране труда, а также в Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» с целью повышения эффективности системы социального страхования, оптимизации страховых тарифов и выработки мер экономического стимулирования субъектов трудовых отношений к соблюдению требований охраны труда.
Одновременно будет осуществляться последовательный пересмотр имеющихся правил и инструкций по охране труда, а также государственных стандартов в сфере охраны труда с целью приведения в соответствие с действующим законодательством и упрощения их правоприменения.
Для построения системы управления профессиональными рисками предполагается проведение в выбранных организациях анализа результатов аттестации рабочих мест по условиям труда с целью оценки условий труда на каждом рабочем месте и выявления вредных и (или) опасных производственных факторов, оценка состояния занятых на аттестуемых рабочих местах работников, по результатам которых должны осуществляться мероприятия по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда, а также профилактика профессиональных заболеваний работников.
В результате указанных мероприятий будут осуществлены оценка условий труда на рабочих местах выбранных организаций, оценка состояния здоровья занятых на этих рабочих местах работников, что позволит сформировать необходимую нормативную базу и систему общероссийского мониторинга условий и охраны труда, включающего результаты оценки условий труда с персонификацией данных и результаты специализированных медицинских обследований работников, на основе которого будет формироваться единая автоматизированная система общероссийского мониторинга условий труда и состояния здоровья работающего населения России, анализа влияния опасных и вредных факторов на здоровье работников.
Программа включает в себя также дополнительные блоки мероприятий, направленных на совершенствование системы непрерывной подготовки работников по охране труда на основе современных технологий обучения, создания системы информирования, консультирования и оказание правовой помощи работникам и работодателям по вопросам охраны труда, пропаганды и популяризации мер по охране труда, совершенствование профпатологической службы России с целью формирования системы ранней диагностики и профилактики профзаболеваний, совершенствования государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда

Сроки реализации
2008-2010 годы
Объемы и источники финансирования
Ориентировочный общий объем финансирования Программы в течение 2008 - 2010 годов составит 2811,67 млн. рублей за счет средств внебюджетных источников.
Для решения задач, предусмотренных Программой, в части построения системы оценки, контроля и управления профессиональными рисками планируется использовать средства, предусмотренные бюджетом Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы и направляемые на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов, в сумме: 2008 г.- 532, 71 млн. руб.; 2009 г. 567, 334 млн. руб.
Для осуществления мероприятий, связанных с обучением по охране труда отдельных категорий застрахованных, планируется использовать средства, выделяемые на эти цели из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы, в сумме: 2008 г. – 535,84 млн. руб.; 2009 г. – 570,67 млн. руб.; 2010 г. - 604,91 млн. руб.
На реализацию мероприятий Программы, предусматривающих выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по вопросам охраны труда, предполагается использовать средства, выделяемые на эти цели Минздравсоцразвития России из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы, в сумме: 2008 г. – 55,797 млн. руб.; 2009 г. – 59,424 млн. руб.; 2010 г. - 62,989 млн. руб.

Ожидаемые конечные результаты реализации
программы и показатели социально-
экономической эффективности
снижение смертности трудоспособного населения, обусловленной неблагоприятными производственными факторами, производственным травматизмом и профзаболеваемостью;
прекращение роста численности работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам.
Российская Федерация уверенно выходит на новый уровень развития: страна не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. Однако, несмотря на положительную динамику экономического развития, все более остро обозначается влияние факторов, препятствующих дальнейшему экономическому росту, основными из которых являются неблагоприятные демографические показатели и высокая смертность населения, особенно в трудоспособном возрасте.
Свыше 30% ежегодно умирающих россиян – это граждане в трудоспособном возрасте. Смертность трудоспособного населения превышает аналогичный показатель по Евросоюзу в 4,5 раза и в 2,5 раза – средний показатель смертности по России. Именно по этой причине средняя ожидаемая продолжительность жизни населения в России на столь неестественно низком уровне – 66 лет, что на 12 лет меньше, чем в США, на 11,5 года меньше, чем в странах Евросоюза и на 5 лет меньше, чем в Китае.
В Российской Федерации ежегодно умирает по причинам, связанным с воздействием вредных и опасных производственных факторов, около 180 тысяч человек. Неблагоприятные условия труда являются причиной высокого уровня производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Ежегодно получают травмы на производстве около 200 тысяч человек, регистрируется около 10 тысяч случаев профессиональных заболеваний, более 14 тысяч человек становятся инвалидами вследствие трудового увечья и профзаболевания.
В 90-е годы в результате экономических реформ принципиально изменилась структура занятости населения. За период 1990-2001 гг. более чем в два раза увеличилась доля занятых в сфере управления, финансов, кредита и страхования (с 2,7% до 5,7%), почти в два раза – в оптовой и розничной торговле и общественном питании (с 7,8% до 15,4%). Структурные изменения произошли за счет снижения доли занятых в промышленности (с 30,3% до 22,7%) и строительстве (с 12,0% до 7,8%), то есть за счет тех видов экономической деятельности, в которых риски профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и несчастных случаев со смертельным исходом традиционно высоки. Эти же отрасли – промышленность и строительство – характеризуются наибольшим удельным весом работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам – 25,2% и 11,9% соответственно, причем показатели эти растут ежегодно, естественным образом сопровождая рост промышленного производства и интенсификацию труда в этих секторах.
При этом рост занятости в сфере торговли и услуг во многом происходит за счет субъектов малого предпринимательства. В то же время организация охраны труда на малых предприятиях отличается особенно низким уровнем, о чем свидетельствуют данные выборочных наблюдений. На большинстве малых предприятий отсутствуют службы и специалисты по охране труда, не ведется работа по аттестации рабочих мест, не выделяются средства на обеспечение работников средствами индивидуальной защиты, не проводятся периодические медосмотры, санаторно-курортное оздоровление работников.
По данным Росстата в 2007 году на производстве погибло 2986 человек (в 2006 – 2881 человек, в 2005 г. - 3091 человек). При этом официальным статистическим наблюдением охвачено менее 45% трудящихся. Более того, статистика не учитывает растянутые во времени причинно-следственные связи вредных факторов с повреждением здоровья трудоспособного населения: производственно-обусловленную заболеваемость, снижение иммунитета, ускоренное старение и нарушение репродуктивных функций трудящихся, т.е. так называемые «скрытые профессиональные риски», уровень которых превышает 70% всех рисков наступления случаев утраты здоровья работников в результате воздействия неблагоприятных производственных факторов.
Между тем, в настоящее время основу трудовых ресурсов индустриально развитой экономики составляет промышленно-производственный персонал, профессионально-квалификационные требования к которому растут в связи с необходимостью обеспечения дальнейшего экономического развития и перехода страны на новый, постиндустриальный уровень. В ходе социально-экономических реформ и приватизации сформировался новый класс работодателей, что обуславливает новые требования к качеству рабочего места и условиям труда, поскольку восполнение выбытия рабочей силы по причине производственного травматизма и заболеваемости обходится все дороже.
Ежегодные экономические потери, обусловленные неблагоприятными условиями труда, оцениваются в размере около 1 трлн. рублей (4% ВВП). По экспертным оценкам, из-за болезней в среднем теряется до 10 рабочих дней (в странах Евросоюза – 7,9 дня) на одного работающего в год.
Указанные экономические потери оборачиваются серьезными финансовыми затратами в системе обязательного пенсионного обеспечения. Так, например, средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, направленные на выплату досрочных трудовых пенсий по старости гражданам в связи с их занятостью на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, а также на работах с тяжелыми условиями труда, составляют более 10,4 млрд. руб. в год, а на выплату трудовых пенсий по инвалидности в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием – более 6,6 млрд. рублей в год.
Здоровье работающего населения непосредственно связано с условиями труда, а также с эффективностью функционирования социально-трудовых отношений и социальных институтов, в первую очередь, систем здравоохранения в сфере труда и социального страхования.
Число работающих в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, увеличилось с 17,1% в 1997 году до 24,9% в 2007 году. Ежегодно около 200 тыс. человек уходят на пенсию, досрочно назначаемую за работу в тяжелых и вредных условиях труда. При этом резерв восполнения трудовых ресурсов в силу неблагоприятной демографической ситуации практически исчерпан, выбытие граждан трудоспособного возраста уже сейчас приводит к дефициту рабочей силы по многим ключевым для экономики специальностям. Доля населения в трудоспособном возрасте в общей численности населения, по прогнозным оценкам, сократится к 2016 году до 58 процентов.
Миграционный прирост не может обеспечить восполнение этого дефицита как по количественным, так и по качественным характеристикам в силу низкого образовательно-профессионального уровня трудовых мигрантов. Большая часть привлекаемой иностранной рабочей силы – это неквалифицированные рабочие, трудоустраивающиеся на рабочие места с низкой заработной платой и неблагоприятными условиями труда.
Действующая в стране модель управления охраной труда и система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний устарели, поскольку ориентированы на низкую стоимость трудовых ресурсов и социальную поддержку рабочих и их семей, подверженных в силу низкой квалификации и плохой профессиональной подготовки высокому риску бедности в случае нетрудоспособности по производственным причинам.
Основной принцип данной системы состоит в том, что риск, связанный с необходимостью предоставления возмещения по несчастным случаям на производстве, несет страховщик – государственная структура – Фонд социального страхования Российской Федерации. Компенсация предоставляется по факту трудового увечья, производственной травмы пострадавшего работника, без определения степени ответственности сторон за произошедшее событие. Такая схема приводит к отсутствию экономической заинтересованности сторон социально-трудовых отношений в проведении профилактических мероприятий, направленных на улучшение условий труда, охрану здоровья и социальную защиту работников.
Отсутствие у работодателей экономической мотивации в улучшении условий труда обусловлено тем, что бремя финансирования системы обязательного социального страхования несут все работодатели солидарно, без учета их реального вклада в улучшение условий и охраны труда и тем самым снижения рисков на рабочих местах. При этом риски производственного травматизма, которым подвергаются работники, контролируются работодателями и соответственно должны находиться в сфере их прямой ответственности. Однако действующая система страховых тарифов построена не на реальных показателях профессиональных рисков повреждения здоровья работников конкретных организаций, а на принципе их формальной принадлежности к определенным видам экономической деятельности, что снижает мотивацию работодателей к улучшению условий и охраны труда.
Предусмотренные Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» надбавки и скидки к страховым тарифам, когда фактические показатели каждого конкретного предприятия сопоставляются с показателями других предприятий той же категории риска, действуют в отношении очень ограниченного круга страхователей и не способствуют повышению заинтересованности большинства работодателей в активизации работы по улучшению условий и охраны труда.
Обозначенные проблемы в области социального страхования требуют пересмотра подходов к определению перечня и порядка финансирования из средств Фонда социального страхования предупредительных мер с учетом профилактической направленности проводимых мероприятий и возможности увеличения объёмов их финансирования. Действующие нормативные акты не позволяют страхователю осуществлять гибкое финансирование за счет средств страховщика мероприятий, способствующих снижению травматизма и заболеваний, наиболее характерных для организаций в каждом из видов экономической деятельности.
Требует коренного пересмотра сформированная еще во времена СССР система компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда. Необходимо отказаться от практики предоставления компенсаций на основе централизованно утверждённых списков, дающих право на эти компенсации, и осуществить переход на индивидуально-групповой способ выявления потенциальной опасности повреждения и утраты трудоспособности. При этом перевод системы предоставления компенсаций с уровня государственного регулирования на основе централизованно утверждаемых списков по формальным признакам на уровень предприятий должен основываться на усилении роли коллективно-договорных отношений социального партнерства. Должен быть разработан экономический механизм, обуславливающий материальную заинтересованность работодателя улучшать условия труда и этим существенно сокращать область применения компенсаций.
Еще одной серьезной проблемой является то, что действующая в настоящее время система управления охраной труда построена на принципах реагирования на страховые случаи, а не на принципах их профилактики. Анализ влияния неблагоприятных производственных факторов на здоровье работников на предприятиях практически не проводится; фиксируются лишь последствия, приведшие к несчастным случаям, а не причины их возникновения. Основное внимание уделяется не столько предупреждению случаев повреждений здоровья работников, сколько компенсационным мероприятиям при наступлении несчастных случаев. Отсутствие эффективных механизмов правовой защиты здоровья работников на производстве и эффективных методов контроля и надзора привело не только к усилению тенденции сокрытия информации о неблагоприятных условиях труда и риске повреждений их здоровья, но и к допуску работников к профессиональной деятельности без учета, а порой и вопреки медицинским показаниям.
Законодательством Российской Федерации предусмотрена дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность за нарушение требований охраны труда. Однако одними контрольно-надзорными мерами проблемы охраны труда не решить, ввиду исчерпания административного ресурса контроля и надзора за исполнением норм трудового права: численность государственных инспекторов по труду позволяет обеспечить проведение плановых профилактических мероприятий по предупреждению страховых случаев в расчете на организацию не чаще, чем один раз в 32 года.
Еще одним системным вызовом является неспособность действующей организации охраны труда к функционированию в условиях новой экономики. Во многом это связано с тем, что система управления охраной труда изначально была приспособлена к условиям функционирования крупных промышленных предприятий. Имеющаяся нормативно-правовая база и схемы управления охраной труда не адаптированы к существующим экономическим условиям и не учитывают специфики малых и средних предприятий, а также организаций сферы услуг современного бизнеса. Устарела и сервисная инфраструктура работ по охране труда.
С учетом этого необходимо существенно модернизировать организацию управления охраной труда, сделать ее универсальной и понятной для применения всеми без исключения работодателями и работниками, адаптировать к современным условиям ведения бизнеса и новым потребностям развития экономики, привести нормы и стандарты в области безопасности и охраны труда в соответствие с международными требованиями.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
Программы
действий по улучшению условий и охраны труда
на 2008-2010 годы
Ориентировочно общий объем финансирования Программы в 2008 - 2010 годах составит 2811,67 млн. рублей за счет средств внебюджетных источников.
Для решения задач, предусмотренных Программой, в части построения системы оценки, контроля и управления профессиональными рисками планируется использовать средства, предусмотренные бюджетом Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы и направляемые на разработку и обеспечение реализации системы мероприятий по снижению профессионального риска застрахованного по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и оптимизации страховых тарифов, в сумме: 2008 г.- 532, 71 млн. руб.; 2009 г. 567, 334 млн. руб.
Для осуществления мероприятий, связанных с обучением по охране труда отдельных категорий застрахованных, планируется использовать средства, выделяемые на эти цели из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы в сумме: 2008 г. – 535,84 млн. руб.; 2009 г. – 570,67 млн. руб.; 2010 г. - 604,91 млн. руб.
На реализацию мероприятий Программы, предусматривающих выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по вопросам охраны труда, предполагается использовать средства, выделяемые на эти цели из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008-2010 годы в сумме: 2008 г. – 55,797 млн. руб.; 2009 г. – 59 424 млн. руб.; 2010 г. - 62,989 млн. руб.
Конкретный объем выделяемых средств по вышеуказанным статьям расхода бюджета Фонда социального страхования на реализацию мероприятий Программы определяется ежегодным приказом Минздравсоцразвития России.
Ежегодные объемы финансирования мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета и внебюджетных фондов уточняются по результатам рассмотрения бюджетных заявок федеральных органов исполнительной власти и организаций в установленном порядке.
Финансирование расходов федеральных органов исполнительной власти и организаций, связанных с выполнением функций по обеспечению реализации мероприятий Программы, осуществляется в пределах средств, выделяемых на текущую деятельность федеральных органов исполнительной власти - исполнителей Программы, и предусматривается в их сметах.
Источниками финансирования мероприятий Программы также являются бюджеты субъектов Российской Федерации, средства других государственных внебюджетных фондов, другие источники.