Современное состояние организации и осуществления государственного пожарного надзора в России
Всоответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 69 – ФЗ «О пожарной безопасности» (с изменениями и дополнениями по состоянию на март 2007 г.) государственный пожарный надзор – осуществляемая в
порядке, установленном законодательством РФ, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.
При этом, в соответствии со статьями 1 и 20 указанного закона, обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности содержатся в нормативных документах по пожарной безопасности – технических регламентах и стандартах, а также действующих до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемых нормах пожарной безопасности, правилах пожарной безопасности, стандартах, инструкциях и иных документах, подлежащих регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке. В соответствии со ст. 6 закона «О пожарной безопасности» государственный пожарный надзор в РФ осуществляется
исключительно только должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. Следует отметить, что в настоящее время, в рамках снятия избыточных административных барьеров
на пути развития предпринимательской деятельности, в МЧС России проведено обособление государственного пожарного надзора от подразделений Государственной противопожарной службы, занимающихся оказанием услуг населению (тушение пожаров), хозяйственной деятельностью. Во исполнение требований к организации и проведению мероприятий по контролю, установленных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изменениями и дополнениями от 30 октября 2002 года, 10 января, 1 октября 2003 года) Правительством Российской Федерации утверждено «Положение о государственном пожарном надзоре» от 21 декабря 2004 года № 820, где определены организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок организации и осуществления деятельности органов государственного пожарного надзора, а также перечень должностных лиц органов ГПН (государственных П16 данного Положения чётко указано, что «должностные лица органов государственного пожарного надзора обязаны посещать объекты (территории и помещения организаций) в целях проведения мероприятий по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебных удостоверений и распоряжений органов государственного пожарного надзора о проведении мероприятий по контролю». В качестве важного дополнения к этому требованию необходимо добавить следующее. В январе 2007 г. в МЧС РФ принято решение о наделении государственных пожарных инспекторов по всей России соответствующими служебными жетонами (официальными знаками Госпожнадзора), которые будут выполнены в виде металлических блях с объёмным изображением пожарного шлема времён царской России, традиционным триколором и гербовой символикой МЧС РФ. Жетон не только станет дополнительным подтверждением прав и полномочий представителей Госпожнадзора, но и послужит средством для идентификации своего владельца – каждому знаку будет присвоен порядковый номер.
Практические вопросы, непосредственно связанные с проведением мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах надзора, подробно разъяснены в «Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации», утвержденной Приказом МЧС России от 17 марта 2003 года № 132 (зарегистрировано Минюстом России 30 апреля 2003 г. рег. № 4477).
Особенный интерес в данной Инструкции вызывают следующие положения.
Государственные инспекторы по пожарному надзору обязаны:
- проводить в ходе мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности разъяснительную работу по применению законодательства о техническом регулировании, информировать о существующих нормах и правилах в этой области;
- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством РФ.
При проведении мероприятий по контролю государственные инспекторы не вправе:
- проверять выполнение требований, не относящихся к области пожарной безопасности и компетенции органа ГПН, от имени которого действуют должностные лица;
- осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при их проведении должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
- требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
- требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
- превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
Кроме того, Инструкцией по организации и осуществлению ГПН в РФ продублированы требования Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ и подтверждены все его положения, например:
Проверки подразделяют на плановые и внеплановые.
Плановые проверки проводятся с целью контроля за выполнением обязательных требований пожарной безопасности на объектах контроля (надзора).
Внеплановые проверки проводятся с целью контроля исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, выявленных в результате проведения плановой проверки.
На u1086 объектах контроля, включённых в список особо важных и режимных объектов, и список предприятий (перечень которых утверждён распоряжением Правительства РФ от 23.04.2005 г. № 477-рс), на которых в обязательном порядке создаётся пожарная охрана, в том числе содержащаяся за счёт средств федерального бюджета, плановые проверки осуществляются один раз в два года.
Периодичность плановых проверок на объектах контроля (надзора), не вошедших в названные списки, а также в населённых пунктах устанавливается соответствующими органами ГПН с учётом результатов анализа обстановки с
пожарами и пожарной опасности, но не чаще одного раза в два года.
Внеплановые проверки проводятся органами ГПН также в случаях:
- получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить угрозу жизни, вред здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- возникновения угрозы жизни и вреда здоровью граждан, повреждения имущества, в том числе в отношении других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;
- обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав
и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, граждан, связанными с невыполнением ими обязательных требований пожарной безопасности, а также иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений (обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган ГПН, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки).
Проверки проводятся на основании распоряжения (приказа) руководителя органа ГПН.
Распоряжение (приказ) руководителя органа ГПН о проведении проверки либо его копия, заверенная печатью соответствующего органа ГПН, предъявляется государственным инспектором, осуществляющим проверку, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебными удостоверениями участников проверки.
Проверка может проводиться только теми государственными инспекторами, которые указаны в распоряжении (приказе) о проведении проверки. Продолжительность мероприятия по контролю за обеспечением пожарной безопасности в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не должна превышать один месяц.
По результатам контроля государственным инспектором, осуществлявшим проверку, составляется акт в двух экземплярах. Один экземпляр с копиями приложений (например, заключения о проведённых исследованиях, испытаниях или экспертизах) в 10-дневный срок со дня окончания проверки вручается руководителю юридического лица под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.
В случае выявления административного правонарушения государственный инспектор составляет протокол и даёт
предписание об устранении выявленных нарушений, составленные в двух экземплярах. В соответствии с Приказом МЧС России от 06.02.2006 № 68 «Об утверждении Перечня должностных лиц органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (зарегистрирован в Минюсте России 7 марта 2006 г. рег. № 7570) представители Госпожнадзора вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.16, частями 2.3 и 4 ст. 14.1, ст. 17.7, ст. 17.9, частью 1 ст. 19.4, частью 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, частями 1 и 2 ст. 19.19 и статьями 19.20, 19.26, 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. В соответствии со ст. 28.2 данного Кодекса, при составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, а также по их просьбе вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Предписание органа ГПН вручается в порядке, установленном для акта проверки, при этом сроки выполнения предложенных мероприятий устанавливаются государственным инспектором на основе своего внутреннего убеждения о степени потенциальной опасности выявленных нарушений для жизни, здоровья людей, а также имущества третьих лиц.
О проведённом мероприятии государственный инспектор производит запись в журнале учёта мероприятий по контролю, который должен быть у каждого юридического лица и соответствовать требованиям, установленным
Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-ФЗ.
В настоящее время роль, права и участие органов ГПН претерпели существенные ограничения. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» определён новый порядок осуществления надзорных функций за требованиями пожарной безопасности при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Одновременно указанным законом признаны утратившими силу положения статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», касающиеся прав государственных инспекторов по пожарному надзору в части:
- участия в работе комиссий по выбору площадок (трасс) строительства и в приёмке завершённых строительством
( реконструкцией) объектов;
- рассмотрения и согласования градостроительной и проектно–сметной документации на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение организаций, зданий, сооружений и других объектов при обоснованных отступлениях от действующих требований или при отсутствии указанных требований;
- проведения выборочных проверок в организациях выполняющих проектные и проектно–изыскательские работы, в части соответствия разрабатываемой документации требованиям пожарной безопасности.
В целях обеспечения выполнения Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, письмом первого заместителя Министра МЧС России Ю.Л. Воробьёва от 28.12.2006 г. № 43-4357-19 «Об участии органов ГПН в градостроительной деятельности» начальникам территориальных органов МЧС России также предложено:
- приостановить с 1 января 2007г. участие государственных инспекторов по пожарному надзору в работе комиссий по выбору площадок (трасс) строительства и подготовке заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям пожарной безопасности, а также проверке соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям нормативных документов по пожарной безопасности и проектной документации;
- не применять требования приказа МЧС России от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации в части рассмотрения
и согласования с органами ГПН градостроительной и проектно–сметной документации на строительство объектов;
- направить до 31 декабря 2006 г. в территориальные органы государственного строительного надзора выписки,
содержащие копии предписаний органов ГПН по результатам последнего контрольного мероприятия или особого
мнения на объекты, которые предъявлялись к вводу в эксплуатацию. Данные копии документов должны быть заверены печатью территориального органа МЧС России;
- при получении запросов по вопросам градостроительной деятельности от органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц обеспечивать представление в установленном порядке выписок из архивных дел;
- проводить в установленном порядке на объектах строительства, реконструкции и капитального ремонта органами ГПН мероприятия по контролю исключительно в отношении физических и юридических лиц, осуществляющих строительство, в части соблюдения требований Правил пожарной безопасности в Российской Федерации при производстве строительно – монтажных работ;
- в случае обращения органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам оценки соответствия объектов строительства, реконструкции и капитального ремонта требованиям пожарной безопасности в письмах, ответах, подготавливаемых органами ГПН, в обязательном порядке делать запись, указывающую на их консультационный характер;
- в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»
в отношении объектов использования атомной энергии при осуществлении мероприятий по контролю государственным инспекторам по пожарному надзору руководствоваться полномочиями, установленными для органа государственного регулирования пожарной безопасности при использовании атомной энергии.
В настоящее время действует судебный порядок приостановки эксплуатации объектов, установленный Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (№ 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г.) и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации». Этот закон внёс существенные изменения в ранее существовавшую процедуру приостановки эксплуатации объекта органами надзора и определил судебный порядок административного приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случае угрозы жизни и здоровью людей. В соответствии с абзацем вторым
ч.1 ст. 3.12 КоАП административное приостановление деятельности назначается судьёй только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Стоит отметить, что если в 2005 г. в суды было передано около 3000 таких протоколов, а степень их реализации не превышала 26%, то в 2006 г. протоколов было уже более 21000, причём процент их реализации в судах вырос до 38,5%.
Необходимо пояснить, что одним из самых важных обстоятельств, препятствующих применению административного приостановления деятельности объекта или учреждения, является отсутствие закреплённого на законодательном уровне понятия опасности для жизни и здоровья людей и чётких критериев, позволяющих судьям принимать правильные, обоснованные решения при производстве по данным административным делам.
При огромном многообразии нормативных требований трудно построить причинно–следственную связь между выявленными нарушениями и возможными их последствиями. Тем не менее, можно говорить о том, что наиболее реальными нарушениями требований пожарной безопасности, которые могут быть положены в основу при обосновании необходимости административного приостановления деятельности, являются нарушения, напрямую влияющие на безопасность эвакуации (эвакуационные пути и выходы), а также те, которые могут привести к пожару с последующим его распространением со скоростью, превышающей расчётное время эвакуации.
Отметим, что суд может приостановить эксплуатацию объекта на срок до 90 суток. Временный (досудебный) запрет
деятельности объекта или учреждения сроком на 5 дней должностными лицами ГПН не применяется в полной мере из-за опасения, что в случае несогласия суда с доводами представителей Госпожнадзора, лицо, в отношении которого принималась такая мера, может обоснованно потребовать возмещения ущерба.
В начале июня 2006 г. министр по чрезвычайным ситуациям С.К. Шойгу на встрече с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным высказал предложение по совершенствованию государственного пожарного надзора,
введению новой его формы – «аудита безопасности». Президент поддержал инициативу'2E Концепция данной инициативы разъяснена первым зам. Министра МЧС России Ю.Л. Воробьёвым в статье «Аудит безопасности: новый механизм надзорной деятельности» (журнал МЧС России «Пожарное дело», 2006, № 9), а именно: «Если говорить коротко, наша задача – создать условия, при которых владелец предприятия страховал бы его риски в страховой компании, а она устанавливала бы тарифы страховки, зависящие от степени опасности того или иного предприятия. При таком механизме роль инспекторов будет заключаться уже не в проверках предприятия, а в оценке его безопасности и консультировании по вопросам её повышения… Сегодня контроль над выполнением комплекса всех
этих мер осуществляет в основном государство через свою контрольно–надзорную функцию. Оно утверждает технические регламенты, инспекторы проверяют их соблюдение, привлекают нарушителей к судебной ответственности (или же, увы, получив взятку, не привлекают) и т.д.
Мы же хотим, чтобы выполнение мер, обеспечивающих безопасность человека, организации или объекта, стало
всецело предметом их собственной заботы, ведь они в своей безопасности заинтересованы больше других. Помочь им осознать это можно и нужно, достаточно задействовать механизм страхования…
Оценка безопасности станет профессиональной деятельностью, предметом бизнеса на рынке… В итоге человек станет более защищён. И, конечно же, станет меньше всякого рода проверок и злоупотреблений. Проверки в привычном их понимании будут просто не нужны».
В 2006 году ежедневно в Российской Федерации происходило 599 пожаров, при которых 47 человек погибло и 37 получили травмы. Ежедневный материальный ущерб составил 21,7 млн. рублей. За нарушение требований пожарной безопасности в 2006 году административным наказаниям подвергнуто 350,2 тыс. должностных лиц и 40,1 тыс. юридических лиц. Общая сумма наложенных штрафов составила 778,6 млн. рублей.
Ложкин В.С.,лауреат конкурса
«Лучшие материалы по организации обучения населения мерам пожарной безопасности» 5-ой международной
специализированной выставки «Пожарная безопасность XXI века»,автор учебно – методических и других изданий по пожарной безопасности.
|
