Проблемы технического регулирования и управления безопасностью труда в современных условиях (по материалам совещания)
С 27 по 29 июня 2005 г. в Федеральном государственном учреждении «Всероссийский центр охраны труда» прошел научно-практический семинар «Проблемы технического регулирования и управления безопасностью труда в современных условиях».
Выступление директора ФГУ ВЦОТ, д.э.н., профессора Пашина Н.П. при открытии научно-практического семинара «Проблемы технического регулирования и управления охраной труда в современных условиях».
Тема семинара очень актуальна. С момента принятия Закона «О техническом регулировании» № 184 прошло 2,5 года. Вопросы, которые дебатируются вокруг Закона всё это время - остаются, и на многие из них нет реальных ответов, а по некоторым позициям самой сути закона мы видим те недоработки законодателей, а может быть и наши, которые сегодня обнажились и требуют всестороннего рассмотрения и дополнений к действующей законодательной базе. По этому направлению мы не стоим на месте, и наше Министерство здравоохранения и социального развития и мы, и наука, и наши коллеги, которые призваны по этому закону работать в рамках его реализации, реагируем на эти огрехи, стараемся что-то поправить и выработать линию, которая позволила бы нам выстроить логический ряд так, чтобы можно было не просто реализовать этот закон, а чтобы механизм реализации позволил дальше нам нормально выстраивать политику, связанную с техническим регулированием, а это аспект, в первую очередь, экономический на ближайший период и последующие годы в Российской Федерации. Я думаю, что за эти три дня семинара нам удастся не только обменяться мнениями по важнейшим аспектам технического регулирования и вопросам охраны труда, но и выработать некоторые свои позиции по ряду тех вопросов, которые являются неразрешёнными на сегодняшний день. Повестка определена, регламент повестки согласован со всеми участниками и выступающими, которые по своим направлениям согласились дать информацию по вопросам, представляющим взаимный интерес, чтобы в результате семинара мы смогли принять определённый документ и направить его в соответствующие инстанции. Сам по себе семинар носит, в большей степени, рабочий характер, а нам важно было бы иметь итоги этого семинара в практической плоскости. Основная нагрузка по подготовке этого семинара легла на отдел, который возглавляет А.М.Елин. Он и его коллеги готовили все аспекты программы семинара. Те вопросы, которые будут возникать во время работы, должны найти отражение в обязательном порядке. Даже те, на которые не найдем ответа, будут взяты на заметку для последующей проработки. Участие в семинаре принимают представители Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и других ведомств. Это настраивает на то, что семинар будет иметь значимый характер не только для выработки рекомендаций семинара, но и для тех регламентов, которые в Российской Федерации только начинают набирать обороты. Выступление президента Ассоциации разработчиков, изготовителей и поставщиков средств индивидуальной защиты, к.т.н. Сорокина Ю.Г. Мы находимся сейчас в не очень собранном состоянии, так как закон о техническом регулировании, провозгласив очень важную цель, по существу, с точки зрения нашей кафедры, проблем охраны труда, поставил большие препоны для развития нормативной базы в этом направлении, хотя усилия, которые предпринимают министерства, в конечном итоге, приведут к положительным результатам. Нам нужно будет ряд вопросов и проблем решать именно в рамках закона «О техническом регулировании», причем этот процесс должен ускориться. Меня это волнует не только как человека, который всю жизнь посвятил вопросам охраны труда, но и как президента Ассоциации "СИЗ", поскольку технический регламент по этому направлению очень важен для того, чтобы в нашей стране проблема защищённости работников средствами индивидуальной защиты была поднята на такой же уровень, в наиболее развитых странах. Сейчас этот процесс идет, и есть проект технического регламента по требованиям к СИЗ. Мы его рассмотрели на совете Ассоциации, на совещании и пришли к выводу, что он сделан в одностороннем порядке: раскрывает только те проблемы, которые дают свободу иностранным участникам рынка в этой области, и не облегчает производителям и потребителям решения проблемы, а еще больше их зарегулирует. И несмотря на то, что административная реформа должна дать, в определённой степени, свободу товаропроизводителям, федеральные органы берут на себя очень большие функции, которые приведут к увеличению масштабов коррупции. Поэтому я чрезвычайно признателен руководству ФГУ ВЦОТ за то, что они собрали этот семинар, потому что люди, которые здесь собрались, могут выработать определённые рекомендации как себя вести, в том числе то, что из себя должен представлять технический регламент с позиции требований охраны труда. Я думаю, что это будет большое подспорье Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое должно всё это взять в свои руки, иначе кроме головной боли мы из этого ничего не получим. Времени до окончания срока действия обязательности норм остаётся немного, и мы окажемся в очень нехорошей ситуации, если не сумеем выработать меры и подготовить такие регламенты, которые помогут решать все проблемные вопросы охраны труда, в том числе те, которые проявились с вступлением в действие Закона «О техническом регулировании» и приостановкой регистрации нормативных правовых актов в области охраны труда.
Выступление начальника Отдела политики охраны труда Департамента трудовых отношений Минздравсоцразвития России Преображенского В.Б. Время бежит, и из тех семи лет, которые отпускались на реализацию Закона «О техническом регулировании», прошло два года, осталось пять, и пора работать, засучив рукава. Охрана труда как система мер, направленных на сохранение жизни и здоровья работника в процессе производственной деятельности, зависит от многих факторов: финансово-экономических, законодательства, нормативно-правового регулирования, кадровых вопросов и т.д. Но в последние годы к этим факторам добавилось проведение двух реформ: административной и технического регулирования. Если говорить об административной реформе, её можно оценить по-разному. Какое влияние она оказала на охрану труда, в конечном счёте, рассудит история, но очевидно, что тот административный ресурс, который был и у министерств, и у органов исполнительной власти субъектов РФ, существенным образом снизился, и то, что мы могли решать раньше за счёт организационных мероприятий, проведения совещаний, звонков, переписки, достаточно было одного письма в министерство, чтобы этот вопрос отрегулировать, теперь наступило время, когда нормативно-правовое регулирование будет иметь с каждым годом всё большее и большее значение. Не будет тех ресурсов, людей в тех органах, с которыми мы привыкли решать эти вопросы. Если говорить в целом о положении дел применительно к теме совещания, то главную роль играет законодательство. Нам в наследство досталось неплохое законодательство: Трудовой кодекс Российской Федерации, который как минимум на треть посвящается вопросам охраны труда, Закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (181-ФЗ), 125-й закон о страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - это очень неплохая законодательная база. Но, вместе с тем, она требует корректировки. Сейчас принимаются меры, чтобы внести изменения, в первую очередь, в Трудовой кодекс. Многие из вас знакомы с Законом о внесении изменений. Прошло первое чтение, правда этот процесс затянулся, он дорабатывается, готовится ко второму чтению. На сегодня практически закончена работа в экспертной группе и заканчивает работу рабочая группа. Предпринимается попытка рассмотреть всё это до парламентских каникул, но, скорее всего, это будет перенесено на осень. В части охраны труда будут внесены изменения в три статьи, которые регулируют вопросы, связанные с предоставлением компенсаций за работу с вредными условиями труда. Они примут редакцию, которая позволит предоставлять эти компенсации не по каким-то централизованным перечням и спискам, которые сейчас действуют, хотя не исключено, что они останутся, но эти компенсации будут предоставляться по результатам аттестации рабочих мест, то есть по фактическим условиям труда. Второе, что я думаю, нам удастся сделать, это закрепить в законодательстве все положения, которые касаются проведения экспертизы условий труда. Это статья, которая практически созвучна 244-му постановлению Правительства Российской Федерации, определяющему порядок проведения экспертизы, снимает все вопросы о том, кто должен проводить эту работу. Проведение этой работы закрепляется, в основном, за исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Это государственная экспертиза условий труда, и её будут проводить государственные органы и давать заключения по этой экспертизе. Другое дело, что проводить анализы, замеры, могут и другие организации, которые имеют на это соответствующую аккредитацию. И третье: в законе даётся более чёткий понятийный аппарат, касающийся вопросов охраны труда. Вносятся понятия: экспертиза условий труда, компенсации за вредные условия труда. Проектом закона предусматривается увеличение в 2 раза средств, которые должны расходоваться организацией на мероприятия по охране труда. Сейчас это 0,1% от производственных затрат, планируется – 0,2%. Второй закон – о страховании от несчастных случаев на производстве. Работа по этому закону ведётся давно, и значимость его трудно переоценить. Его основное назначение – решить вопросы, связанные с социальными гарантиями работникам, пострадавшим на производстве, но, в то же время, мы, как работники охраны труда, хотим через него воплотить в жизнь механизм экономической заинтересованности работодателя в улучшении условий и безопасности труда. И очень важно на этапе его доработки, чтобы этот механизм нашёл своё отражение в этом законе. В первую очередь это более обоснованные, более справедливые тарифы на социальное страхование от несчастных случаев на производстве, и мы должны двигаться в направлении приближения этого тарифа к индивидуальному для каждого предприятия. Эта форма наиболее справедлива. Второе направление – это скидки и надбавки. Этот процесс тоже слишком заформализован, слишком зависит от того, как сработают чиновники, допустим, в Фонде социального страхования. Всё это должно быть закреплено законодательно – механизмы распределения этих скидок и надбавок. Третье направление – профилактика, предупредительные меры, которые также требуют корректировки. В целом положение дел в области охраны труда стабилизировалось. В Российской Федерации несколько лет подряд мы наблюдаем снижение показателей производственного травматизма. Летальных исходов также меньше. В этом году по данным Госкомстата – 3292 случая. Эта тенденция сохраняется и в этом году. Но то, что касается других показателей в области охраны труда, количества работающих в условиях труда, не отвечающих гигиеническим требованиям, то здесь картина прямо противоположна. Мы не только не сократили этот показатель, а он увеличивается и составляет 21,3%, в прошлом году – 19,9%. Основная причина – состояние основных фондов. Рост износа основных фондов высок и в ряде отраслей составляет 50%, а на некоторых предприятиях – 80-90%. Радикально изменить положение в данное время не представляется возможным. Это большие финансовые вложения, и на это по оценкам экспертов необходимо несколько десятилетий. Следовательно, основная задача – снизить воздействие вредных производственных факторов. Здесь большое внимание уделяется СИЗ. В настоящее время рынок СИЗ очень объёмен и составляет примерно 30 млрд. рублей. Товара достаточно. В последнее время появились российские производители: "Восток-сервис", "Техноавиа", которые производят СИЗ, и 10-15% СИЗ поставляется из-за рубежа, но у предприятий не хватает средств на приобретение средств защиты. Приняты меры по нормированию в этой сфере. За последние годы принято несколько нормативов, которые позволяют организациям и предприятиям, способным повысить планку обеспечения СИЗ, поднять её на новый уровень. Сейчас в работе находятся два приказа - по сталелитейной промышленности и для предприятий нефтегазового комплекса. Эту работу планируется проводить и дальше. Сейчас подготовлен и принят приказ 420 «О предупредительных мерах», и одним из направлений является возможность расходовать до 20% средств социального страхования на приобретение СИЗ. Что касается сегодняшней темы, то в адрес Министерства, может быть справедливо, звучит критика о том, что оно заняло позицию наблюдателя. Вместе с тем, определённые меры принимаются. Нам до сих пор не ясно, в каком направлении двигаться в решении этой проблемы. Просматриваются три направления: 1) Все нормативы привести в соответствие с Законом «О техническом» регулировании» (все нормы и правила, ГОСТы и т.д.) и разработать энное количество технических регламентов. 2) Учитывая, что Трудовой кодекс предусматривает, что все технические требования в области охраны труда носят обязательный характер, укрепить это положение, внести в Трудовой кодекс соответствующие изменения, которые укрепят эту позицию. 3) Компромисс, то есть разделить правовое поле, касающееся охраны труда, в трудовом праве чётко прописать, что относится в этой области к трудовому регулированию, и также более чётко определить, что подлежит техническому регулированию, то есть подпадает под Закон о техническом регулировании. Несмотря на критику, Министерство принимает определённые меры. В этом году планируется разработка трёх технических регламентов, их проектов. Важно, чтобы команды, участвующие в разработке этих регламентов, с самого начала были настроены на то, что предстоит очень большая работа по согласованию этих регламентов с различными ведомствами. Регламенты: 1) Регламент технический о СИЗ; 2) Регламент о безопасности процессов, машин и механизмов; 3) Регламент, относящийся к области санитарно-гигиенических требований. Это с одной стороны. С другой – продолжается работа по совершенствованию наших стандартов. Существующая база устарела, и в этом году планируется пересмотреть и разработать новые стандарты, в основном касающиеся СИЗ и методов их испытаний. В итоге совещания хотелось бы получить конкретные рекомендации, в каком направлении нам двигаться. Время ещё не упущено. У нас есть хорошие умы и материальная база для решения вопроса. Этот год будет подготовительным, а в 2006-ом надо разрабатывать программу, направленную на нормативное правовое регулирование. Скорее всего, эта программа будет не на один год.
Выступление консультанта аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса, д.э.н., доцента Збышко Б.Г.
О МЕСТЕ И РОЛИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, СОХРАНЕНИЯ ЖИЗНИ И ЗДОРОВЬЯ РАБОТНИКОВ, ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И ПРИОБРЕТАТЕЛЕЙ ПРОДУКЦИИ Актуальность темы доклада «О месте и роли Федерального закона «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ в системе социально-трудовых отношений, сохранения жизни и здоровья работников, потребителей и приобретателей продукции» обусловлена одной из главных целей Конституции Российской Федерации, предполагающей создание в России социально ориентированной рыночной экономики, важнейшим элементом которой являются отвечающие новым требованиям социально-трудовые отношения. Особенность нынешнего этапа развития социально-трудовых отношений - его переходный характер, когда на смену централизованному государственному управлению социально-трудовыми отношениями приходит договорная форма отношений. При этом новый социальный слой собственников и предпринимателей, выступающих в роли работодателей, берет на себя важнейшую функцию в процессе формирования и регулирования социально-трудовых отношений – освоения коллективно-договорных технологий. С переходом к рыночной экономике меняется роль и других субъектов социально-трудовых отношений. Разгосударствление средств производства, структурная трансформация в экономике, появление рынка труда и рост безработицы, невиданное ранее расслоение населения на бедных и богатых, отставание социальных преобразований от экономических требует переосмысления роли и места действующих в социально-трудовой сфере субъектов: наемных работников, обновляющихся профсоюзов и формирующихся объединений работодателей. Одновременно меняется роль государства, выступающего самостоятельным субъектом в социально-трудовых отношениях. Переход к принципиально новому для нашей страны типу социально-трудовых отношений происходит в специфических условиях, когда они, будучи наследием прежней общественной системы, должны развиваться с учетом требований не только рыночных отношений, но и новых процессов, наблюдающихся в мировом сообществе. В 1990-х годах в России сделаны первые шаги в области формирования института социального диалога, как важнейшего механизма регулирования социально-трудовых отношений. Однако в силу особых условий, в которых он создавался, и несовершенства применяемых при этом технологий, он не получил достаточного развития и не создано эффективных механизмов регулирования социально-трудовых отношений. Вместе с тем активно идут процессы интеграции российской экономики с мировым хозяйством. Правительство заявило о своем стремлении к международной интеграции и, прежде всего, со странами ЕС. Ориентация на широкомасштабную интеграцию в мировое экономическое пространство придает дополнительный импульс в поиске надежных систем социальной защиты в рамках регулирования социально-трудовых отношений. Ведется подготовка к ратификации Европейской социальной хартии. Дискуссионны возможные социальные последствия вступления России во Всемирную торговую организацию. Формирование и развитие надежных отечественных моделей отдельных видов социальной защиты сегодня можно осуществить лишь в результате обобщения и использования накопленного мирового опыта, учета международных норм и стандартов, реализации социальных обязанностей собственников средств производства. Между тем до последнего времени не получил всестороннего исследования и обоснования общий концептуальный подход к определению путей формирования социально-трудовых отношений, отражающий поиск национальных моделей социального развития, учитывающих как отечественную практику, так и международные социальные и трудовые стандарты. Не определены и принципы государственного регулирования социально-трудовых отношений. Все это делает актуальным доклад «О месте и роли Федерального закона «О техническом регулировании» от
27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ в системе социально-трудовых отношений, сохранения жизни и здоровья работников, потребителей и приобретателей продукции». В современных условиях формирования рынка труда и движения по пути создания социально ориентированной рыночной системы хозяйствования определяющими являются основные принципы государственного регулирования социально-трудовых отношений с целью достижения оптимального баланса экономических и социальных потребностей воспроизводства трудового потенциала и возможностей обеспечения поступательного роста экономики. Значимое место в этом процессе должен занять и Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ. Одним из главных направлений кардинальных реформ, осуществляемых в России, является формирование на принципиально новой для наших условий основе системы технического регулирования. Начало этому процессу положило принятие Федерального закона «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (далее Закон № 184-ФЗ). Указанный закон вступил в силу в июле
2003 года. Несколько слов о целях и задачах Закона № 184-ФЗ, их связи с процессом регулирования социально-трудовых отношений и состоянии его реализации. На первый взгляд, может сложиться ошибочное представление о его целях и действительном масштабе. Может показаться, опять таки на первый взгляд, что Закон № 184-ФЗ имеет чисто технический характер и касается какой-то ограниченной части населения России. Должен сообщить, что по моему твердому убеждению рассматриваемый закон касается каждого человека в нашей стране. Одновременно следует отметить, что Законом № 184-ФЗ определены права и обязанности участников регулируемых отношений. Таким образом, как свидетельствуют данные таблицы 1, Закон № 184-ФЗ направлен на регулирование 6 видов процессов, включающих технологические (в том числе и трудовые) процессы. Однако, Закон № 184-ФЗ не распространяется напрямую на трудовые отношения, а стало быть и на вопросы создания условий и охрану (безопасность) труда. Закон № 184-ФЗ имеет большое социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления (которыми пользуется все население), связанных с нею процессов (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), а также работ и услуг в интересах потребителей (обслуживание, сервис, др. работы). С другой стороны, Закон № 184-ФЗ предусматривает дальнейшую систематизацию требований к продуктам человеческого труда (качество, удобство, простота, надежность), которые в итоге обеспечивают более высокое качество жизни и сокращение техногенных катастроф, аварий, ДТП, несчастных случаев на производстве и в быту. Закон № 184-ФЗ разработан с учетом практики и опыта, накопленных в данной области странами с развитой рыночной экономикой, а также требований международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Данное обстоятельство является необходимым условием успешной интеграции России в мировую экономическую систему. Закон коренным образом изменил роль и значение стандартизации и стандартов, внес ясность во многие понятия, порядок функционирования различных институтов в данной области, включая организацию государственного контроля, кардинально изменил порядок установления требований к проведению работ и оказанию услуг. Закон является комплексным законодательным актом РФ и устанавливает на высшем законодательном уровне на основе Конституции РФ: - порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации; - порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам; - систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам; - порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов; - порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным или необязательным требованиям; - порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением общеобязательных требований к регулируемым объектам; - порядок информации и финансирования работ в регулируемой области. Закон № 184-ФЗ полностью заменил и отменил Законы РФ «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации», которые утратили силу со дня введения его в действие. В отличие от указанных законов, Закон № 184-ФЗ является актом прямого действия и решает практически большинство вопросов, которые ранее регулировались актами федеральных органов исполнительной власти. Сфера действия Закона № 184-ФЗ охватывает широкий круг субъектов правоотношений, а точнее все население: руководителей и специалистов предприятий и организаций, производителей и потребителей продукции и услуг всех отраслей промышленности и аграрно-промышленного комплекса, оптовой и розничной торговли, сферы услуг, контролирующих, судебных органов и органов прокуратуры, студентов и преподавателей высших и средних учебных заведений юридического, экономического, технического и других профилей, а также граждан-потребителей товаров и услуг. Одной или можно сказать основной формой принятия общих и специальных технических регламентов является федеральный закон. При этом предусмотренная Законом № 184-ФЗ процедура разработки, обсуждения и принятия общих и специальных технических регламентов в форме федеральных законов по сравнению с действующим Регламентом рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой несколько удлинена. Кроме того, технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, вступает в силу не ранее чем через 6 месяцев со дня его официального опубликования (п. 10 ст. 7). На первый взгляд может показаться непонятной и излишней задержка вступления в силу закона на полгода. Однако этот период предусмотрен законодателем для обеспечения возможности разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимых для применения принятого технического регламента и утверждения их Правительством Российской Федерации (п. 11 ст. 7). Поэтому кажущаяся на первый взгляд необоснованно длинная процедура разработки, обсуждения, принятия и вступления в силу технических регламентов носит вполне мотивированный характер. Дело за малым, а именно - за обеспечением на протяжении всего этого процесса: разработки, обсуждения, принятия и введения в действие технического регламента высокого качества исполнения.
Об ограниченности периода внедрения Закона № 184-ФЗ Важнейшей задачей Закона № 184-ФЗ является регулирование процесса разработки, обсуждения, принятия и введения в действие технических регламентов. В рамках решения этой задачи п. 7 ст. 46 Закона № 184-ФЗ, которая именуется как «Переходные положения» предусмотрена императивная норма, устанавливающая, что «Технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона». Ни более и ни менее. А это означает, что к июлю 2010 г. все технические регламенты, предусмотренные Законом № 184-ФЗ, должны быть приняты. И если учесть, что в различных источниках указываются разные цифры, оценивающие общее количество необходимых технических регламентов, которые колеблются от 450 до 600, то представляется весьма проблематичным выполнение указанной нормы Закона № 184-ФЗ посредством принятия федеральных законов или постановлений Правительства Российской Федерации. Вышеприведенный тезис обусловлен тем обстоятельством, что с момента вступления в силу Закона № 184-ФЗ прошло уже 2 года, и за этот период ни один технический регламент пока не принят. В целях выполнения указанной выше нормы Закона № 184-ФЗ за оставшиеся 5 лет предстоит принять ежегодно в среднем от 90 до 120 технических регламентов. А это, согласитесь, при установленной процедуре очень непросто. В подтверждение сказанного хочу сообщить, что Программой разработки технических регламентов на 2004-2006 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р, предусмотрена разработка
74 технических регламентов (7 общих и 67 специальных). В числе комитетов Государственной Думы, являющихся ответственными за подготовку к рассмотрению на палате внесенных субъектом права законодательной инициативы проектов технических регламентов, на данный период назначаются в основном Комитет ГД ФС РФ по экономической политике, предпринимательству и туризму и Комитет ГД ФС РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. В зависимости от тематики проектов технических регламентов, вносимых субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу, могут назначаться ответственными и другие - профильные Комитеты ГД ФС РФ. Кстати сказать, до настоящего времени, как мне представляется, является слабым или недостаточным участие в процессе реализации норм и положений Закона № 184-ФЗ представителей общероссийских объединений работодателей и общероссийских объединений профсоюзов. И это не голословное заявление. Судите сами. В Правительстве РФ было разработано и утверждено Положение о Правительственной комиссии по техническому регулированию и образована Правительственная комиссия по техническому регулированию (Постановление Правительства РФ от 1 марта 2005 г. № 97), в состав которой не приглашены представители общественных общероссийских объединений работодателей и профессиональных союзов. Вместе с тем, вышеуказанное Положение предусматривает возможность «привлекать в установленном порядке к работе Комиссии представителей … общественных и других организаций…» (часть "в") пункта 4 Положения). Представляется также, что существующие в настоящее время средства массовой информации, осуществляющие ознакомление общественности с проектами технических регламентов и ходом их разработки, обсуждения и принятия не обеспечивают широкого участия заинтересованных лиц и трудящихся в законотворческом процессе. Таких средств сегодня всего лишь 2: ежемесячный журнал «Вестник технического регулирования» - официальное издание Федерального органа исполнительной власти Российской Федерации по техническому регулированию - Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, который издается в соответствии с Законом № 184-ФЗ с декабря 2003 г., и электронный источник. На мой взгляд, в процессе разработки и обсуждения проектов технических регламентов с целью внесения соответствующих предложений и изменений могли бы принимать более активное участие специалисты Всероссийского и региональных центров охраны труда, у которых богатый опыт и могут быть реальные предложения. Кроме того, ФГУ «ВЦОТ» и региональные центры охраны труда в свете требований Закона № 184-ФЗ могли бы развернуть широкую кампанию по обучению населения правилам нового поведения, отвечающего требованиям и целям закона. Особое внимание профсоюзов должны, на мой взгляд, привлекать порядок и система их участия в процессе формирования и принятия технических регламентов, в работе технических комитетов по стандартизации (ст. 14, п. 3), организация и функционирование общественных систем контроля и надзора за соблюдением требований и норм Закона № 184-ФЗ, активизация работы по формированию системы повышения качества работников, труда и продукции (кружки качества, новаторство, рекомендации по стимулированию работников за повышение качества товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности, спроса на внутреннем и внешних товарных рынках, патентование российских ноу-хау и др.). О возможных последствиях внедрения и реализации норм и положений Закона № 184-ФЗ в регулировании социально-трудовых отношений. Какие изменения в регулировании социально-трудовых отношений могут произойти в процессе внедрения и реализации норм и положений Закона № 184-ФЗ? Дать исчерпывающий ответ на заданный вопрос не совсем просто, так как не известен пока точный ориентир из возможных, на наш взгляд нескольких, векторов освоения* (разработки и принятия ОТР и СТР, формирования структур и механизмов их реализации) и темпы** (возможны как минимум 3 варианта, обусловливаемые избранным вектором) реализации Закона № 184-ФЗ. В целом видятся следующие взаимозависимости и взаимосвязь сегментов социально-трудовых отношений и технического регулирования. 1. Рынок труда и техническое регулирование. Реализация Закона № 184-ФЗ может повлиять на рынок труда следующим образом: 1) на первом этапе реализация Закона № 184-ФЗ может обусловить повышение спроса на высококвалифицированных инженеров, востребованных в систему сертификации продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг, а также декларирования соответствия продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации (ст. 23) и в иные органы и организации (аккредитации, государственного контроля (надзора), испытательные лаборатории (центры), информационный фонд регламентов и стандартов), формирующиеся в рамках реализации Закона № 184-ФЗ; 2) постепенно также может нарастать (с ростом производства промышленных товаров, а соответственно создания новых рабочих мест) спрос на квалифицированную рабочую силу и инженерные кадры, что в свою очередь активизирует систему профессионального образования и систему (государственную и негосударственную) служб занятости населения (консультирования, профориентации, подбора, переподготовки и др.); 3) возможна большая профессиональная переориентация молодежи, оканчивающей средние школы, на обучение по техническим инженерным профессиям, а также активизация научно-исследовательского сектора аспирантуры и докторантуры по этим направлениям; 4) возрастающий спрос на рынке труда на специалистов с высшим инженерным образованием, а также на высококвалифицированных работников по этим же профессиям (операторы производственных модулей, комплексов и агрегатов, программисты, наладчики, инструментальщики и др.) повысит престиж знания точных наук и общеобразовательных дисциплин (математика; физика; химия; информатизация и др.), что повлечет повышение внимания к этим дисциплинам в школе (проведение конкурсов, олимпиад, смотров и т.д.); 5) изложенные выше изменения на рынке труда могут обусловить активизацию технического творчества среди молодежи и работников, как важнейшего фактора повышения технической грамотности и самоутверждения личности в новых экономических условиях, а также тенденцию к приобретению знаний и освоению нескольких смежных или родственных профессий (оператор модуля и программист; переводчик и инженер-механик, электронщик и т.д.). Представленный спектр возможных последствий внедрения Закона № 184-ФЗ для рынка труда предопределит существенное изменение условий функционирования, состояния и конъюнктуры спроса и предложения на российском рынке труда и рынке труда СНГ. 2. Оплата труда и техническое регулирование. Реализация Закона № 184-ФЗ может также повлиять и на отношения в области оплаты труда. Ее влияние представляется нам следующим образом: 1) на первом этапе реализации Закона № 184-ФЗ по мере роста объемов конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках продукции могут появиться новые системы стимулирования повышения качества, надежности, дизайна и эксплуатационных характеристик товаров и услуг, а также «экспортная составляющая» в структуре заработной платы; 2) постепенно также может возрастать (с ростом производства промышленных товаров) значимость сдельной системы оплаты труда, а это в свою очередь обусловит необходимость возрождения системы технического нормирования трудовых процессов; 3) внедрение и реализация Закона № 184-ФЗ через механизмы сертификации и декларирования, возможно, будут способствовать в том числе и легализации бизнеса и теневых схем оплаты труда, что позволит улучшить мониторинг в этой важнейшей сфере социально-трудовых отношений; 4) в области оплаты труда высококвалифицированных специалистов дефицитных профессий могут появиться новые элементы, направленные на стимулирование повышения квалификации и продолжительной работы, что будет способствовать закреплению кадров, повышению стабильности коллектива; 5) заработная плата в большей степени будет зависеть от конкурентоспособности продукции и спроса на нее (объемов реализации как на внутреннем, так и на внешних рынках); 6) не исключается также более активное распространение передового опыта оплаты труда развитых государств с рыночной экономикой (например, опыт Японии - полугодовые бонусы, премии за реализованные идеи, позволившие повысить качество деталей, узлов и изделий, а также снижение затрат на производство посредством рационализации раскроя материалов, совершенствования технологии изготовления и др. новаций). Представленный спектр возможных последствий внедрения Закона № 184-ФЗ для сферы оплаты и стимулирования труда предопределит существенное изменение условий функционирования, состояния и развития нормирования труда (выработки, времени, численности, обслуживания), а также используемых ресурсов, включая трудовые. 3. Условия и охрана труда и техническое регулирование. В связи с вступлением в силу Закона № 184-ФЗ ряд норм Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс РФ) могут быть пересмотрены. Например, статья 215 «Соответствие производственных объектов и продукции требованиям охраны труда» Трудового кодекса РФ предусматривает норму о том, что «Проекты строительства и реконструкции производственных объектов, а также машины, механизмы и другое производственное оборудование, технологические процессы должны соответствовать требованиям охраны труда». Требование, безусловно, необходимое с точки зрения охраны труда. Однако, если в соответствующих технических регламентах эта норма будет воспроизведена, то ее наличие в Трудовом кодексе РФ может быть признано излишним. И впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов эта норма пересмотру, а тем более отмене не подлежит. Аналогичное положение складывается в отношении других норм данной статьи. Абзац второй гласит: «Запрещаются строительство, реконструкция, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий без заключений государственной экспертизы условий труда о соответствии указанных в части первой настоящей статьи проектов требованиям охраны труда». Уже сейчас раздаются голоса, что в условиях реализации Закона № 184-ФЗ экспертиза условий труда является излишним звеном и подлежит упразднению. Однако следует отметить, что такая точка зрения изначально ошибочна в силу непонимания ее авторами различий между техническим регулированием и трудовыми отношениями. Норма рассматриваемой статьи о том, что «Новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда», также не подлежит пересмотру в силу необходимости контроля соблюдения норм и правил охраны труда наряду с техническими требованиями и стандартами. Следующая норма этой статьи о том, что «Запрещается применение в производстве вредных или опасных веществ, материалов, продукции, товаров и оказание услуг, для которых не разработаны методики и средства метрологического контроля, токсикологическая (санитарно-гигиеническая, медико-биологическая) оценка которых не проводилась» в принципе может быть отменена при условии наличия ее в соответствующих технических регламентах.
Еще одна норма этой же статьи, предусматривающая, что «В случае использования новых или не применяемых в организации ранее вредных или опасных веществ работодатель обязан до начала использования указанных веществ разработать и согласовать с соответствующими органами государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда меры по сохранению жизни и здоровья работников» не может быть отменена в силу ее принадлежности к сфере регулирования охраны труда, а не технического регулирования. Последний абзац той же статьи, предусматривающий, что «Машины, механизмы и другое производственное оборудование, транспортные средства, технологические процессы, материалы и химические вещества, средства индивидуальной и коллективной защиты работников, в том числе иностранного производства, должны соответствовать требованиям охраны труда, установленным в Российской Федерации, и иметь сертификаты соответствия» после введения в действие соответствующих технических регламентов, предусматривающих реализацию указанных норм, разработанных с участием органов надзора и контроля в сфере охраны труда, могут быть отменены в целях исключения дублирования. Предусмотренный Законом № 184-ФЗ комплекс норм и положений, направленных на повышение качества продукции и процессов до мирового уровня безусловно позволит снизить риск травматизма и профессиональных заболеваний вследствие воздействия технических факторов. При этом косвенно этот процесс позволит повысить качество рабочей силы, что также будет способствовать снижению профессиональных рисков, обусловленных человеческим фактором. В том числе будут повышаться качество и надежность средств индивидуальной защиты различного предназначения (защиты корпуса тела, рук, ног, органов слуха, зрения, дыхания и др.), а также систем коллективной защиты трудящихся (очистки воздуха, обеспечения температуры и влажности в рабочей зоне и др.). Предпринимаемые в этом направлении меры и возможные пути совершенствования средств индивидуальной защиты работников до мирового уровня обсуждались представителями России и иностранными специалистами из ряда стран (Великобритании, Германии, Франции, Дании, Швеции, Италии, Финляндии) на 3-й Международной конференции «Актуальные проблемы разработчиков, изготовителей, поставщиков и потребителей средств индивидуальной защиты при вступлении России в ВТО», организованной и проведенной с 15 по 17 июня 2005 г. в Подмосковье Ассоциацией разработчиков, изготовителей и поставщиков средств индивидуальной защиты. Согласно постановлению правительства России, принятому в 1998 году, соответствие продукции стандартам ИСО 9000 является для нашей экономики обязательным, а одновременно - непременным условием получения госзаказов любой организацией, действующей на рынке. Дело за четким претворением его в жизнь. К тому же нельзя забывать, что благодаря Соглашению о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом, вступившем в силу еще в 1997 году, Россия должна добиваться совместимости (гармонизации) своего законодательства по охране и медицине труда с законодательством ЕС. Учитывая, что наша страна стремится к созданию единого экономического пространства с Европейским союзом, необходимо обеспечить тесное сотрудничество с ЕС в области охраны труда, наладить постоянные контакты с Комиссией по занятости и социальным делам. С учетом передового зарубежного опыта и отечественной практики следует и в дальнейшем совершенствовать систему управления охраной труда. Однако с введением в действие с 01.07.2003 г. Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон) и проведением на федеральном уровне административной реформы возникли новые задачи в построении системы государственного управления охраной труда и организации работы в этой области на местах, то есть наступил новый этап совершенствования системы управления охраной труда. В соответствии с этим Законом будут утверждаться технические регламенты, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Согласно ст. 6 Закона, технические регламенты принимаются в целях: - защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; - охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; - предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается. В соответствии с п. 3 ст. 4 указанного Закона федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением отдельных случаев, предусмотренных ст. 5 Закона. В этих случаях федеральные органы исполнительной власти могут устанавливать обязательные требования только в пределах своей компетенции и при условии, если они являются государственными заказчиками оборонного заказа, или это предусмотрено государственным контрактом. Таким образом, формально требования безопасности, предусмотренные действующими документами, содержащими государственные требования охраны труда, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, в том числе ГОСТы системы безопасности труда (ССБТ), СНиПы, СанПиНы, правила безопасности (ПБ) и т.п. превращаются в документы рекомендательного характера, то есть соблюдение их не обязательно. Обязательными они будут только до принятия соответствующих технических регламентов. Это стало основанием отказов Минюста России в регистрации новых правил по охране труда. При проведении административной реформы произошли значительные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, а также в их полномочиях, в том числе и в части принятия документов по управлению охраной труда. Кроме того, в результате административной реформы в штатных расписаниях большинства федеральных органов исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) не предусматриваются службы или специалисты по охране труда. Общая численность таких специалистов, в том числе и в Минздравсоцразвития России по сравнению с бывшим Минтрудом России, сократилась более чем в три раза. В Положении об этом министерстве не указано, что оно является федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами охраны труда, как было ранее в Положении о Минтруде России. В то же время в Положении об этом новом Министерстве предусмотрено, что оно самостоятельно принимает межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда, методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда, порядок обучения и проверки знаний охраны труда и т.д. Происшедшие события внесли некоторое замешательство как в федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых созданы отраслевые центры охраны труда, которые разрабатывали отраслевые документы в этой сфере, так и в ряде субъектов РФ. В отдельных из них даже предпринимаются попытки по ликвидации органов по труду, на которые были возложены функции управления охраной труда в регионе и они многое сделали в этом направлении. Благодаря усилиям целого ряда субъектов РФ приняты законы по охране труда, активно привлекаются к управлению охраной труда органы местного самоуправления. Такие действия не у всех губернаторов вызывали понимание. Поэтому более чем в 30 субъектах РФ так и не были приняты свои законы об охране труда. Теперь для них как бы созданы благоприятные условия для ликвидации органа, доставлявшего лишние хлопоты. И некоторые из них, не понимая, что это может привести к ухудшению положения в области охраны труда в регионе и утрате достижений в сокращении травматизма на производстве, в том числе с тяжелым и смертельным исходом, идут на непродуманные действия по упразднению органов по труду. В создавшейся ситуации необходимо вдумчиво разобраться в существе принятых на федеральном уровне решений, которые никоим образом не противоречат положению ст. 37 Конституции России о том, что: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены» и не отменяют существующую государственную политику в области охраны труда, главной целью которой является сохранение жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности. Поэтому не случайно в Положении о Минздравсоцразвития России предусмотрено, что министерство самостоятельно принимает межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда. Здесь только надо иметь в виду, что эти правила не должны дублировать требования технических регламентов, так как одним из принципов технического регулирования является применение единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг
(ст. 3). Единые правила по этим процессам устанавливаются техническими регламентами. Согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. Для специалистов, занимающихся вопросами охраны труда, вполне понятно, что приведенные требования не обеспечивают полностью безопасность труда работников, занятых в выполнении перечисленных процессов от производства до утилизации. Таким образом, надо четко и открыто признать, что требования по охране труда, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, межотраслевые и отраслевые правила по охране труда и т.д.), имеют право на существование и должны быть обязательными для всех хозяйствующих субъектов. Это полностью соответствует Руководству Международной организации труда ILO-OSH 2001 и совершенно не мешает нашей стране готовиться к вступлению в ВТО, а скорее наоборот - способствует приближению по уровню условий и охраны труда к странам - членам этой международной организации. Необходимо только провести «чистку» действующих нормативных правовых актов по охране труда, исключить из них требования к безопасности конструкций машин, механизмов, оборудования и другой продукции, их эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, что будет регулироваться техническими регламентами. Правда, следует учитывать и необходимость повышения правовой культуры для того, чтобы не ослабить такой отменой требований к безопасности. По-моему, лучше допустить дублирование норм, направленных на обеспечение безопасности и охраны труда, чем в спешке исключая действующие в этой сфере нормы создать «правовой вакуум» и тем самым усугубить и без того сложную ситуацию в этой важнейшей области трудовых отношений. В складывающихся новых условиях в большей степени будут востребованы услуги центров охраны труда, которые могут в значительной мере повысить свой организационно-правовой и научно-методический имидж в системе управления охраной труда. Необходимо также возродить хорошую практику формирования федеральных, региональных и отраслевых программ по охране труда, финансируемых из различных источников, включая федеральный бюджет. Ключевую роль в совершенствовании охраны труда, снижении производственного травматизма может сыграть управление охраной труда, которое строится на зарекомендовавших себя международных принципах, выработанных МОТ. Эти принципы заключаются в том, чтобы активно привлекать к управлению охраной труда тех, кто напрямую в этом заинтересован, т.е. самих работников. В Швеции, Норвегии, Германии и ряде других стран высокое качество охраны труда явилось результатом привлечения трудящихся к трехстороннему сотрудничеству на всех уровнях и особенно на уровне предприятия. Работникам и населению в целом нужно прививать культуру безопасности труда. Предприниматели должны освободиться от иллюзии, будто у них на фирме ничего не может случиться, а гарантировать это с помощью принимаемых мер. Органы государственного управления - брать на себя инициативу по проведению общественных мероприятий, нацеленных на воспитание у трудящихся чувства ответственности за безопасный труд, совершенствовать законодательство об охране труда, как это делается в ряде промышленно развитых государств. При этом свою роль в предотвращении профессиональных рисков должны играть объединения работодателей, профсоюзы и организации социального страхования, что сделало бы ненужным решение дорогостоящих социальных проблем, связанных с реабилитацией пострадавших и возмещением им причиненного вреда. 4. Роль технического регулирования в сохранении жизни и здоровья потребителей и приобретателей продукции Как уже говорилось выше, сфера действия Закона
№ 184-ФЗ охватывает практически все слои населения. Полномасштабная реализация Закона № 184-ФЗ позволит повысить качество жизни вследствие снижения рисков техногенных катастроф и аварий, дорожно-транспортных происшествий, бытовых и иных травм и заболеваний. 5. Техническое регулирование и социальный диалог. Одной из задач Закона № 184-ФЗ предусматривается дебюрократизация отношений в сфере технического регулирования. В силу этого должна повыситься роль социальных партнеров: объединений профсоюзов и работодателей. Следует отметить, что полноценная реализация Закона
№ 184-ФЗ, на наш взгляд, возможна только при активном участии всех сторон социального диалога: объединений профсоюзов, работодателей и государства.
Работодатели и профсоюзы могли бы оказать существенную помощь государству в обеспечении более качественной разработки проектов технических регламентов по всем направлениям технического регулирования. В рамках этого целесообразно активизировать участие компетентных представителей объединений профсоюзов и работодателей на всех стадиях разработки и принятия в Государственной Думе федеральных законов о технических регламентах. Не менее важным является участие социальных партнеров - профсоюзов и работодателей в реализации Закона № 184-ФЗ и принятых в его развитие технических регламентов и стандартов. Частью 4 статьи 14 Закона № 184-ФЗ предусмотрено, что «В состав технических комитетов по стандартизации на паритетных началах и добровольной основе могут включаться представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулирующих организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей». В заключение хочу отметить, что новая система технического регулирования должна не только не снизить гарантий безопасности производителей и потребителей продукции, но и обеспечить их повышение.
Выступает советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Роик В.Д. , д.э.н., профессор
АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ УСЛОВИЯМИ И ОХРАНЫ ТРУДА
Темой моего выступления является обсуждение принципиальных вопросов в контексте законодательного регулирования и проблем подготовки технических регламентов. Мое выступление связано с тем, как подготовить технические регламенты, кто за это должен отвечать, как скоординировать работу и на какой методологической базе должны быть построены технологические регламенты. Из проведенного мной анализа ясно, что главным субъектом, который в настоящее время отвечает за разработку технологических регламентов, является Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации. Оно получило достаточное финансирование, но так, как они построили работу, никуда не годится, прежде всего в области охраны труда. При разработке вопросов безопасности труда не включены главные субъекты правовых отношений: Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, институты в области медицины труда, органы страхования от несчастных случаев на производстве. Я хотел бы осветить основные подходы с тем, чтобы определить суть технических регламентов в области безопасности труда. По высказываниям предыдущих коллег ясно, что закон о техническом регулировании продиктован генеральной стратегией развития человечества. Последние 100-150 лет – стандартизация и унификация не только изделий, готовой продукции, а стандартизация и унификация всей сферы труда, обмена, жизнедеятельности претерпели существенные изменения. В этой связи закон имеет двойственный характер - для конечных продуктов не предусмотрены жесткие нормативные требования, и они не являются обязательными для производителя, то есть рынок товаров должен быть гибким – это основной постулат. Это связано с тем, чтобы национальное законодательство не создало барьеры для проникновения импортныхх товаров. Это можно сделать: поставить высокие пошлины для товаров, жесткие требования по качеству (упаковка, маркировка, качество, состав и т.д.). Например, по оборудованию: любое оборудование можно заблокировать с помощью стандартов определенной страны, если это невыгодно для нее. Это основное требование для вступления любой страны в ВТО. Более того, эти требования были приняты ранее, и даже не ВТО, а вообще европейским сообществом. Они видели в этом тормоз для объединения Европы. Что касается вопросов технического регулирования в области безопасности – здесь жесткое нормирование и регламентирование. И поэтому не зря повысили уровень закона. Это связано с тем, что Европа активно работает в области экологии и безопасности. Мы свои достижения в области безопасности 40-60 годов утратили, индустриализация 50-70 годов устарела, так как сегодня европейские требования повышаются. И перед нами стоит вопрос о гармонизации законодательства, вступать нам в ВТО или нет? Даже не вступая в ВТО, ратифицируя Европейскую социальную хартию, которую мы подписали 3 года назад. Но комиссия, которая работает по этой социальной хартии, буксует. Она за эти 3 года ничего не сделала. А в этой комиссии представители Министерства экономики, Министерства финансов, Правительства России. Эти представители фактически ничего не делают, так как требования Европейской социальной хартии для нашей правящей элиты оказались завышенными. Например, нас интересует размер возмещения вреда: пенсия по инвалидности, пенсия по старости. В этой связи возникает вопрос: каковы требования Европейской социальной хартии с точки зрения пенсий? Сегодня пенсия по инвалидности или по старости составляет примерно 30%, а если взять зарплату в промышленности или ее базовых отраслей, где зарплата составляет 12, 15, 20, 30, 38 тысяч в среднем, то пенсия будет составлять всего 10%, 8%, 5%. Эти нормы элементарны для большинства европейских стран, а нам никак не удается их поднять. Если нынешние пенсионеры получают 27-30% от уровня з/платы, а скоро они будут получать 25% от зарплаты, то дальше процентное соотношение пенсии к заработной плате будет понижаться, и пенсия будет составлять всего 15% от зарплаты. А за этим встанут проблемы с пенсиями по инвалидности. Мы очень плохо работаем в области социальных проблем. Западные страны работают активнее. Их основной успех заключается в том, что они объединили мощь государства с другими субъектами правоотношений в сфере охраны труда: с усилиями корпораций и страховых организаций. А у нас этого пока нет. Если раньше мы пытались строить свою национальную модель охраны труда, то сейчас мы от нее отказались (я имею в виду государственное управление, жесткую нормативную базу, разработку ПДК, ПДУ и т.д.). В этой связи возникает вопрос, на что нам надо обратить внимание, чтобы создать нормальную модель охраны труда. Я думаю, мы отстали в области оценки и управления профессиональным риском. Это не означает, что мы совсем не оценивали риски, мы оценивали их другими способами: с помощью ПДК, ПДУ, ОБУВ. Сейчас для нас главное понять, что технический регламент – это соединение в области безопасности труда и социально-экономических отношений в процессе труда. Это соединение технического регламента, который мы представили для производства определенных технологий (серной кислоты, спирта и т.д.), с другими моментами: количеством людей, которые получают профессиональные патологии, травмируются. Надо также учесть еще один важнейший показатель – производственно обусловленная заболеваемость (какие профессиональные группы подвержены наибольшим рискам). Второй компонент – это последствия, третий компонент- это гигиеническая классификация. Она является подспорьем, то есть это оценка профессиональных рисков, а последствия – это уже фактические риски, состоявшиеся. А оценка производственно обусловленной заболеваемости – это риски, которые не перешли еще в профессиональную патологию, но скоро перейдут. В связи с этим этот набор показателей крайне важен: технологический регламент выпуска продукции; оценка травматизма, профессиональной патологии, производственно обусловленной заболеваемости; гигиеническая классификация. Это может служить основой. Есть опыт ВАЗа: ВАЗ ежеквартально аттестует рабочие места, и он создал для своих целей центр медицины труда, то есть он не только измерял факторы (шум, запыленность), но и знает их на конкретных рабочих местах. У них есть профпатологи: они видят общую картину, они видят человека, они видят уровень фактической заболеваемости. И если эта заболеваемость высокая, то эти производства имеют льготы в отношении организации отдыха в санаториях-профилакториях ВАЗа, таким образом идет оздоровление работающих. Я это говорю потому, что в 80-90-е мы пытались создать экспертизу условий труда. Цель – определение условий труда, чтобы обоснованно предоставлять льготные пенсии: список № 1 и № 2, закон о пенсиях 90-го года, который предусматривает, что льготные пенсии должны предоставляться за счет предприятий. Но в результате нашей неподготовленности, политической неразберихи Россия отказалась от этого. Следовательно, мы не накопили достаточного опыта, в результате чего важнейший блок вопросов по профессиональным пенсиям у нас провис и упал. В этой связи гигиеническая классификация очень важна. Но только этим не обойтись. Поэтому наш институт совместно с другими институтами обрабатывал эти показатели. Эта работа трудоемкая: надо провести аттестацию, выявить все возникающие повреждения здоровья на рабочих местах. Для этого предлагалось создать множество передвижных лабораторий. Я возражал, но не против лабораторий или такой формы оценки риска, а потому, что это дает очень примитивный срез и несерьезные оценки риска. Я тогда всерьез занялся страхованием несчастных случаев на производстве, и мне в 89 году удалось побывать в Германии. Там есть научный центр: они не только делают замеры, анализируют факторы (шум, вибрацию и т.д.), рекомендуют защитные приспособления, но и делают уникальную вещь: например, с точки зрения пылевой химической технологии они ввели обязательную оценку условий труда по пылевой и химической теологии, выбрали 7000 рабочих мест и 2 раза в год изучали среду под микроскопом, выявляли, что именно присутствует на конкретных рабочих местах. Они также сделали вторую уникальную вещь – по этим рабочим местам ведут углубленный мониторинг состояния здоровья. Далее все это записывается в базу: 7000 рабочих мест и последствия работы на них. Это и есть то, что необходимо внедрять у нас. Без этих анализов мы не построим теорию риска и не увидим практику риска. И поэтому встает вопрос: кто должен отвечать за подготовку стандартов и технологических регламентов в области безопасности труда. Я считаю, что это ответственность конкретного органа – Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а органы Минпромэнергетики России и Минэкономики России должны быть в "пристяжных". Мне кажется, что надо сначала определиться, что мы хотим в области технических регламентов. Я считаю, что мы должны защищать человека, а для этого мало измерить производственную среду или трудовой процесс, но надо все перечисленное соединить в один узел, который дал бы такой же эффект, как на Западе. Есть международный опыт, который можно применять у нас. В нашей стране тоже многое есть: остатки института медицины труда, хорошие наработки в области стандартизации – межотраслевые стандарты, стандарты по группам, стандарты на уровне отраслей и даже цехов. Этот момент очень важен: его можно организовать на опыте наших специалистов, передавать молодежи. Необходимо создавать организационные структуры в отраслях, в корпорациях и т.д. В этой связи у нас стоят крупные проблемы: мы должны ратифицировать Европейскую социальную хартию, я пока не вижу реальных сроков и перспектив ее реализации потому, что мы в свое время не ратифицировали 102 Конвенцию МОТ по социальной защите. Вся методология Европейской социальной хартии базируется на положениях 102 Конвенции МОТ 1952 года: там уровни социальной защиты инвалидов, лиц, потерявших кормильца, по старости и т.д. Это крупная задача. Вторая крупная задача – необходимость заниматься вопросами применения тех стандартов, которые записаны в МОТ по охране труда. Эти стандарты (особенно 2001 года) очень важны, так как дают возможность заниматься вопросами делификации оценки риска. Это группа стандартов, которые известны у нас под грифом ИСО, особенно ИСО 9000. Еще нам не обойтись без формирования базы оценки риска и их последствий по типовым рабочим местам. Это необходимо потому, что в проекте закона о профессиональных пенсиях (с 26 июня 2002 г.) все льготные пенсии по Списку № 1 и № 2 будут переведены в систему профессиональных пенсий. Самый большой вопрос – предоставление льготных пенсий. Норма закона о трудовых пенсиях в РФ (п. 3
ст. 27) предписывает, что с 1 января 2003 года право на зарабатывание пенсий по Спискам № 1 и№ 2 по предыдущим нормам заканчивается, и все будущие права будут зарабатываться на базе закона о профессиональных пенсиях. У меня есть 2 вопроса. Первый – по созданию рабочих мест (например лаборатории оценки риска); второй – почему молчат предприятия, почему за 2003 - начало 2005 года ни один работник, ни на одном предприятии не заработал себе ни один день профессиональных пенсий? Дело в том, что закон о тарифах по обеспечению профессиональных пенсий предусматривает по Списку № 2 4% дополнительно от фонда зарплаты за каждого работающего, а по списку № 1 примерно 7% - это дополнительно к тем тарифам, который работодатель платит. Против этого резко встали профсоюзы: они считали, что эти тарифы не обеспечат размера досрочной пенсии на уровне пенсии по старости. Эти тарифы должны быть гораздо выше: по Списку № 2 – 8%, а по Списку № 1 – 12-14%. А здесь тарифы занижены. Но работодатели не согласны даже на такой процент тарифа, потому что это будет большая нагрузка. И дело не только в финансовых проблемах, это кризис законодательства в данной сфере. Это связано с тем, что в проекте закона о профессиональных пенсиях очень сложные формы регулирования отношений: Список № 2 вообще отдали на откуп работодателям (страховые взносы за работающих вносят по желанию), а по Списку № 1 аттестация рабочих мест проводиться в очень упрощенной форме. Я считаю, что если проводить оценку профессиональных рисков только по факторам риска, то полной картины нет: многие факторы риска проявляются не за короткое время, а за 20-30 лет. Поэтому это сложнейшая процедура для страхования от несчастных случаев на производстве. Надо выявить базу, что очень сложно. У нас статистика по профессиональной патологии занижена примерно в 40-50 раз (мы имеем 10000 профессиональных больных в год). Эта проблема очень большая, поэтому к созданию системы профессиональных пенсий с точки зрения методологии оценки риска надо подойти очень осторожно. На первых этапах надо вводить плату постепенно, чтобы не было большой нагрузки, с другой стороны, мы замораживаем право с точки зрения введения новых критериев. И мы за последующие 5 лет эту статистику наработаем. Но зная наши федеральные органы исполнительной власти, эту проблему надо решать на уровне корпоративных интересов, как делают ВАЗ, КАМАЗ и др.
Доклад генерального директора ООО «Инженерный Центр обеспечения безопасности в промышленности», вице-президента АСОТ Солдатова В. Д.
ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ТРУДА,
ВЫЗВАННЫЕ ВСТУПЛЕНИЕМ В ДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 27.12.2002 Г. № 184-ФЗ
«О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ» В июле 2003 г. вступил в действие Федеральный закон «О техническом регулировании» (от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ), в задачи которого входит перевод нормативной базы экономики с плановой основы на рыночную. Закон отменил обязательность соблюдения требований ГОСТов, не относящихся напрямую к обеспечению безопасности продукции, процессов ее производства и обращения. Объекты регулирования по этому закону – продукция и процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнение работ, оказание услуг и их соответствие заявленным требованиям безопасности в целях, в том числе, и защиты жизни и здоровья граждан. Требования обязательного исполнения будут оформляться техническим регламентами (общими и специальными) и контролироваться государством. Общие технические регламенты будут создавать каркас системы нормативного правового регулирования с инструментом регулирования обязательных требований через специальные технические регламенты путем отслеживания в них развития научно-технического прогресса и поддержания уровня обязательных требований в оптимальном для производителей и потребителей продукции согласовании с экономической ситуацией. Для разработки технических регламентов могут использоваться международные и (или) государственные, межгосударственные стандарты - полностью или частично. Требования добровольного исполнения будут оформляться национальными стандартами и их выполнение государством контролироваться не будет. Национальные стандарты будут развивать требования, содержащиеся в технических регламентах, являться их доказательной базой, обеспечивать потребительские качества и конкурентные преимущества продукции, развитие научно-технического прогресса. Завершение перехода на новую нормативную базу – 2010 год. Закон о техническом регулировании создал проблемы в области нормативного правового регулирования охраны труда, и его вступление в действие привело к прекращению Минюстом России государственной регистрации межотраслевых и отраслевых правил и других нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по охране труда, как не соответствующих требованиям технического регулирования, т.к. эти правила содержат государственные требования охраны труда, обязательные к исполнению, но согласно статье 4 Закона о техническом регулировании нормативные акты федеральных органов исполнительной власти могут иметь в сфере технического регулирования только рекомендательный характер (за исключением требований к оборонной продукции и защите сведений, составляющих государственную тайну). В Законе о техническом регулировании нет объекта регулирования «охрана труда». Можно было бы сказать на этом основании: техническое регулирование к охране труда отношения не имеет, у нас есть Трудовой кодекс Российской Федерации (ТК РФ), есть Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (от 17.07.1999 г. № 181-ФЗ) и в вопросах охраны труда будем жить по этим федеральным законам. Предпринятая Минтрудом России в марте 2004 г. попытка через внесение в Закон о техническом регулировании поправки о нераспространении действия статьи 4 этого закона на нормативные правовые акты охраны труда результата не имела. Оно и понятно. Такая трактовка не допускает какую-либо связь вопросов охраны труда, охватывающих требования к работнику, условиям труда и безопасности работника в процессе создания продукции и ее обращения, с требованиями безопасности к этой продукции и процессам ее производства и обращения. Техническое регулирование должно быть увязано с охраной труда, но как? В существующей редакции Закона о техническом регулировании этот вопрос оставлен открытым. Предусмотренные этим законом объекты технического регулирования (продукция и процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) не дают возможности осуществлять техническое регулирование охраны труда как системы защиты жизни и здоровья работника в процессе его трудовой деятельности через технические регламенты, потому что работник, как физическое лицо, по этому закону не является объектом регулирования. Требования охраны труда в техническом регулировании можно было бы отнести к разделу добровольного исполнения, т.е. к стандартам через положение пункта 1 статьи 1 закона о том, что закон регулирует на добровольной основе в том числе и отношения, возникающие при выполнении работ. Но это будет противоречить ТК РФ, Закону об основах охраны труда, да и нормативному правовому регулированию ЕЭС, модель которого принята за основу технического регулирования в России и где требования обеспечения безопасности труда являются обязательными для исполнения. В технических регламентах на процессы и продукцию будут находить отражение фрагменты обеспечения безопасности труда, но цельная система безопасности труда не может быть создана без охвата комплекса мер по защите жизни и здоровья работника в процессе его трудовой деятельности, состоящих не только из требований безопасности к машинам, оборудованию, объектам труда и технологическим процессам, что регулируется Законом о техническом регулировании, но и из требований к условиям труда, безопасности труда, защиты здоровья работника в процессе его трудовой деятельности, к обязанностям, ответственности, правам и отношениям сторон (работник, работодатель) в трудовом процессе и других вопросов, что регулируется ТК РФ и Законом об основах охраны труда. Итак, Закон о техническом регулировании и ТК РФ с Законом об основах охраны труда вместе охватывают весь комплекс вопросов безопасности продукции и процессов ее производства и обращения и вопросов охраны труда, но действуют порознь и между ними на нормативном правовом поле нет увязки через закон о техническом регулировании. Почему так получилась? Попробуем разобраться. За прототип создаваемой в России системы Технического регулирования принята модель Европейского экономического сообщества (ЕЭС), но не в полном объеме. Нормативное правовое регулирование в рамках ЕЭС строится на основе положений Договора Европейского экономического сообщества. На нормативном поле ЕЭС действуют следующие нормативные акты: Распоряжение – имеет одинаковую непосредственную правовую силу во всех его частях для всех государств - членов Сообщества и является правовым актом высшего ранга. Директива – относительно поставленной цели обязательна для каждого государства - члена Сообщества, но оставляет за внутригосударственными учреждениями выбор форм и средств ее осуществления, что делает возможным сохранение многообразия правовых традиций и правовой практики отдельных государств. Директива является инструментом гармонизации (приведения в соответствие) и осуществляется в рамках национального права, непосредственной силы не имеет. Решение – во всех частях имеет силу только для конкретного адресата (государства, организации или отдельного лица). Заключение, Резолюция, Рекомендация – все они не имеют правового статуса. Через них выражается политическая точка зрения и они не являются обязательными документами даже для тех, кому адресованы. Из правовых актов, действующих на нормативном правовом поле ЕЭС, интерес для нас представляют прежде всего директивы. Директива – основной регулирующий элемент для гармонизации национальных правовых актов с предписаниями ЕЭС. Государства - члены ЕЭС в соответствии с договорными отношениями обязаны осуществлять содержание директив на национальном нормативном поле через свои законы, иные правовые предписания (акты). В нормативной базе ЕЭС наряду с блоком обязательных требований безопасности к машинам, установкам, веществам, охватываемым директивами в соответствии со статьей 110а Договора ЕЭС, существует блок обязательных требований к безопасности труда и защите здоровья работников в процессе их трудовой деятельности в виде директив в соответствии со статьей 118а Договора ЕЭС. Директивы в соответствии со статьей 100а Договора ЕЭС, определяющей минимальные требования безопасности к машинам, установкам, веществам) - устанавливают основные унифицированные требования, которым должна соответствовать продукция, и уровень этих требований не может быть повышен национальным законодательством в одностороннем порядке. Важнейшей среди директив этой группы является директива по безопасности машин («машинная директива»), определяющая защиту работников при обращении с машинами. Наполнение требований директив осуществляется в нормах (стандартах, нормалях и т.п.). Директивы в соответствии со статьей 118а Договора ЕЭС устанавливают минимальные предписания по улучшению среды труда, условий труда, защиты здоровья работников и являются социальной компонентой на европейском нормативном правовом поле, устанавливающей одинаковую значимость экономической и социальной политики, и в первую очередь это касается охраны труда для работников по найму в рамках ЕЭС. В этих директивах разрабатывается регулирование по совершенствованию мер безопасности и защиты здоровья работников в процессе их труда. Эти директивы содержат формулировку минимальных требований, и каждое государство имеет право по этому блоку директив выходить за рамки минимальных требований и добиваться более высокого уровня безопасности в национальном масштабе, т.к. это не влечет ограничений для свободного продвижения товаров, работ и услуг на внутреннем рынке ЕС. Основополагающей для безопасности и защиты здоровья работников на рабочем месте является Директива /89/ 391 ЕЭС «О проведении мероприятий по совершенствованию мер безопасности и защиты здоровья работников в процессе труда» и содержит основные требования безопасности труда и защиты здоровья работников на рабочем месте, обязанности работодателей, работников, принципы технического и медицинского контроля на предприятии, оказания первой помощи пострадавшим, эвакуации работников при пожаре и других опасностях, обучение работников, надзор за безопасностью работников и др. Директива рамочная. Для конкретизации поставленных в ней требований для определенных сфер деятельности выпускаются отдельные директивы (по защите подростков на производстве, по защите работающих беременных и кормящих женщин, по оснащению для индивидуальной защиты работников и т.д.). Указанная директива ЕЭС имеет определяющее значение для стран - членов Сообщества в регулировании вопросов обеспечения безопасности труда и защиты здоровья работников. Директива по существу соответствует Конвенции МОТ 1981 г. № 155 о безопасности и гигиене труда, которая у нас ратифицирована в 1998 г. При разработке механизма технического регулирования в России второй блок директив по обязательным требованиям «по совершенствованию мер безопасности и защиты здоровья работников в процессе труда» в Закон о техническом регулировании не вошел. Таково положение на сегодня. Какие могут быть решения этой проблемы? Первое предложение. Под термин "безопасность" встроить в закон о техническом регулировании одну из компонент охраны труда - безопасность труда. Задача состоит в том, чтобы наряду с техническими регламентами, устанавливающими обязательные требования безопасности к продукции и процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации разработать механизм регулирования вопросов улучшения условий, безопасности труда и защиты здоровья работников в процессе их трудовой деятельности в виде технического регламента. Такой технический регламент в соответствии с объектами технического регулирования мог бы быть отнесен к производственным процессам, если допустить понимание под этими процессами и трудовой деятельности работника. Ранг такого технического регламента, в соответствии с указанным соподчиненным отношением трудовой деятельности работника к производственным процессам, может определяться как специальный и название такого технического регламента могло бы быть например таким:
«Специальный технический регламент. Производственные процессы. Безопасность и защита здоровья работников в процессе трудовой деятельности». При этом в Закон о техническом регулировании необходимо будет внести соответствующие положения о нормах технического регулирования безопасности труда, т.к. они разнятся с нормами безопасности продукции и процессов ее производства и обращения, о чем будет сказано позднее. В развитие указанного технического регламента могут быть разработаны и другие технические регламенты по безопасности труда. Разработка технических регламентов на средства индивидуальной защиты этих проблем не имеет, т.к. они подпадают под объект технического регулирования «продукция». Предлагаемый подход при внесении соответствующих изменений в Закон о техническом регулировании позволит создать инструмент технического регулирования вопросов безопасности труда и защиты здоровья работников в процессе их трудовой деятельности, а ТК РФ и Закон об основах охраны труда будут определять комплекс вопросов правового регулирования трудовых отношений и охраны труда в ее новом содержании.
Решение задачи в предлагаемом направлении потребует уточнения ряда базовых терминов и определений в области охраны труда и соответствующей перестройки нормативной правовой базы в области охраны труда. К определению «охрана труда» должно будет относиться все, что не войдет в определение «безопасность труда». Новое наполнение «охраны труда» будет регулироваться через ТК РФ и Закон об основах охраны труда, а новое наполнение «безопасность труда» позволит осуществлять правовое регулирование безопасности труда через технические регламенты. В предлагаемом варианте остается проблемным вопрос с правилами и другими нормативными актами федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда, т.к. они могут быть сохранены только в ранге рекомендаций, где нормативных требований, отнесенных к области технического регулирования, быть не должно, а могут содержаться только рекомендации по обеспечению их выполнения и излагаться требования охраны труда, регулируемые ТК РФ. Закон об основах охраны труда при соответствующей корректировке ТК РФ может быть отменен в ходе приведения законодательной базы по охране труда в соответствие с Законом о техническом регулировании. Рекомендательный принцип (добровольности исполнения), предписанный Законом о техническом регулировании для стандартов и других нормативных актов, соблюдение требований которых ранее было обязательным, взят из системы нормативного правового регулирования ЕЭС, где в условиях развитого гражданского общества такие предписания действуют в системе корпоративных сообществ, которые участвуют в разработке, принятии и несут ответственность за выполнение этих требований членами данного корпоративного сообщества и контролируют их исполнение. Речь идет о том, что без опоры на общество такие реформы как техническое регулирование осуществлены быть не могут. Формирование такого гражданского общества у нас должно пройти в кратчайшие сроки и усилия со стороны государства к этому прилагаются. Создан по аналогии с Германским институтом нормирования (ДИН) и Европейскими организациями нормирования СЕН и СЕНЕЛЕК негосударственный Национальный институт технического регулирования. При Минпромэнерго России в целях взаимодействия с общественными объединениями создан Общественный совет по техническому регулированию. При Президенте Российской Федерации Комиссия по правам человека преобразована в Совет по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека и другие. Но это все организация гражданского общества сверху, а инициативы снизу от самого общества проявляются, прямо скажем, слабо. Тревогу вызывает состояние дел с административной реформой, которая до основной своей цели так и не дошла – перераспределение функций между государством и обществом, а забуксовала на первом своем этапе - перераспределения функций между государственными структурами. Такое положение дел с нашим гражданским обществом должно учитываться и найти свое отражение в области технического регулирования в том, что технические регламенты по безопасности труда должны принять на себя максимальную нагрузку по параметрам и их конкретике, обеспечивая их прямое действие, не отдавая эти позиции (кроме доказательной базы) на откуп стандартам, т.к. наше общество не готово к исполнению требований на добровольной основе. Если же наполнение требований технических регламентов по безопасности труда будет осуществляться в большей мере через национальные стандарты, то учитывая неподготовленность нашего общества к работе по вводимым техническим регулированием правилам, для удержания ситуации под контролем очевидно будет необходимо на законодательном уровне ввести временное (до формирования полноправных институтов гражданского общества) положение о том, что если производитель добровольно принял национальный стандарт, то выполнение требований этого стандарта, наполняющих требования технического регламента по безопасности труда, является для него обязательным условием работы по этому стандарту и в этой части должен быть обеспечен государственный контроль. Конечно, в технических регламентах не будут находить отражения большинство требований обеспечения безопасности труда, которые в настоящее время предусмотрены в различных правилах по охране труда и являются обязательными для исполнения. Поэтому предлагаемая выше избирательная система обязательного исполнения требований национальных стандартов будет служить на этапе создания рынка в России хоть каким-то гарантом сохранения управляемости процесса технического регулирования в области безопасности труда. Большинство несчастных случаев на производстве, в том числе с инвалидным и смертельным исходом, происходит не по техническим, а по организационным причинам, обусловленным отсутствием должной требовательности и компетентности руководителей производств, особенно в сфере малого бизнеса, к соблюдению работником требований охраны труда и т.д. Поэтому придание требованиям правил по охране труда рекомендательного характера приведет к их игнорированию и, как результат, к обвальному росту травматизма на производстве и профессиональных заболеваний. Если предположить, что вопросы обеспечения безопасности труда могут решаться на основе стандартов организаций, которые будут приниматься ими самостоятельно, то с учетом уровня профессиональной подготовки руководителей и специалистов организаций, особенно в малом бизнесе, можно представить, какая наступит «самодеятельность» в сфере охраны труда. Кроме того, рассматривая вопрос по определению места безопасности труда в техническом регулировании, необходимо отметить и несхожесть принципов регулирования в области безопасности труда и в области безопасности продукции и процессов ее производства и обращения, так: в области безопасности труда – работнику должны быть созданы условия труда не ниже единого для всей территории России установленного государством минимального уровня безопасности; в области безопасности продукции, процессов ее производства и обращения – должен быть воспроизведен достигнутый экономикой уровень безопасности, закрепленный в технических регламентах на консенсусной основе в виде законченных норм. Итак, данное предложение дает возможность решить проблему введения безопасности труда в техническое регулирование, но результат этого решения в наших российских условиях будет пагубным для охраны труда. Следовательно, нужно искать другое решение, которое позволило бы сохранить охрану труда в ее существующем наполнении с обязательным выполнением требований охраны труда. Такое решение найдено. Оно заключается в следующем. Объектами технического регулирования по Закону о техническом регулировании являются продукция и процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В эту канву ни охрана труда, ни безопасность труда не вписываются, с каким термином не подходи. Из этого должен следовать вывод – вопросы охраны труда Закон о техническом регулировании не охватывает. Это действительно так, потому что изначально этот закон так построен и это было достаточно подробно показано ранее. Но реалии жизни связывают техническое регулирование и охрану труда. Вопрос только в том, какова должна быть эта связь? По Закону о техническом регулировании ни охрана труда, ни безопасность труда объектами технического регулирования не являются. Безопасность работника, выражающаяся через безопасность объектов труда и производственных процессов, является одной из целей этого закона, а не предметом регулирования. На основе анализа структуры и механизма нормативного правового регулирования в ЕЭС и Закона о техническом регулировании эта связь может быть выражена в виде поправки в статью 1 этого закона введением пункта 4, например в такой редакции: «Действие настоящего Федерального закона в области охраны труда, регулируемой Трудовым кодексом Российской Федерации, определяется обеспечением непротиворечия требованиям технических регламентов и содействием в их реализации». Такое решение в духе общеевропейского нормативного правового регулирования и позволяет сохранить все, что наработано на правовом поле России в защиту охраны труда, плавно встроить вопросы охраны труда в новое рыночное нормативное правовое пространство не нарушая положений технического регулирования и сохраняя в области охраны труда действие ТК РФ. Реализация указанного предложения не влечет для охраны труда ни временных, ни материальных дополнительных затрат при переходе на новую систему нормативного правового регулирования по Закону о техническом регулировании. Действует вся наработанная нормативная правовая база по охране труда. Систему стандартов группы ССБТ необходимо переработать под требования технического регулирования с гармонизацией с Европейской нормативной правовой базой, но эта работа будет выполняться по ходу разработки технических регламентов на продукцию, процессы ее производства и обращения и в национальной стандартизации группа стандартов ССБТ, кроме стандартов на средства индивидуальной защиты, с большой долей вероятности не сохранится. Межотраслевые и отраслевые правила по охране труда, СНиПы по безопасности труда в строительстве и другие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда будут, как и прежде, действовать в обязательном порядке, только в их редакциях необходимо будет соблюдать принцип непротиворечия требованиям технических регламентов на продукцию и процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и содействия в реализации этих требований технических регламентов. По нашему мнению, именно такая связь охраны труда с техническим регулированием полностью решает возникшие проблемы в области охраны труда. Итак, рассмотрены проблемы охраны труда, связанные с техническим регулированием, и возможные пути их решения: 1 путь – охрана труда является сферой действия ТК РФ и техническое регулирование на охрану труда не распространяется; 2 путь – охрана труда через безопасность труда вводится в сферу технического регулирования; 3 путь – охрана труда является сферой регулирования ТК РФ и связана с техническим регулированием и взаимодействует с техническим регулированием только в части обеспечения непротиворечия требованиям технических регламентов и содействия в их реализации, и показано, что правильным решением является последнее предложение, по существу исправляющее допущенное в Законе о техническом регулировании отступление от модели нормативно-правового регулирования ЕЭС. Для реализации этого предложения необходима дальнейшая его разработка с привлечением широкого круга специалистов, включая и экспертов из Совета ЕЭС. Такой подход к решению проблем охраны труда в техническом регулировании позволяет решить вопрос государственной регистрации в Минюсте России межотраслевых и отраслевых правил и других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по охране труда, т.к. непротиворечие в этих актах требованиям технического регулирования сегодня обеспечивается тем, что: 1) наполнение требований технических регламентов по безопасности продукции и процессов ее производства и обращения осуществляется из той же нормативной базы, что и требования, содержащиеся в межотраслевых, отраслевых и других нормативных актах федеральных органов исполнительной власти по охране труда и их непротиворечие друг другу можно будет проверить только после ввода в действие соответствующего технического регламента. В случае их расхождения будут главенствовать автоматически требования технического регламента. Проблемы нет, все решается автоматически; 2) указанные нормативные правовые акты по охране труда имеют ограниченный пятилетний срок действия, что совпадает со сроком завершения перехода на технические регламенты. В установленный законом о техническом регулировании переходный период, действует до введения технических регламентов старая нормативная база на условиях, оговоренных законом о техническом регулировании.
Выступает Петровский А.А., ООО «Центр безопасности и гигиены труда». УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ ТРУДА
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
1. Мотивы создания систем управления В мировой практике широкое распространение получила такая норма взаимоотношений между организациями, когда заказчик, прежде чем заказать продукцию, проверяет, как у поставщика организована работа по качеству, по обеспечению охраны труда и по сохранению окружающей среды. Если у поставщика есть системы управления этих направлений деятельности и имеются на них сертификаты соответствия, то у заказчика появляется доверие к этой организации и уверенность в том, что поставщик не будет нести дополнительные расходы за некачественную продукцию, несоблюдение охраны труда и экологическую загрязнённость окружающей среды. В этом случае заказчик рассматривает возможность взаимодействия с этим поставщиком. Некоторые отечественные организации уже столкнулись с такой практикой вмешательства во внутренние дела, что привело к созданию систем управления охраной труда в организациях, в первую очередь выходящих на международный рынок. Такие системы созданы в ОАО «Газпром», в ОАО «Нефтяная компания «Лукойл», в ОАО «СеверСталь» и в ряде других организаций. Профессиональные заболевания и травмы не являются неизбежными спутниками трудовой деятельности. А следовательно, если организация не хочет нести убытки за возмещение ущерба, то она должна будет уделять внимание охране труда и создавать инструмент её обеспечения, т.е. систему управления охраной труда. Поэтому как бы не было трудно, но для выживания в рыночных условиях организациям придется решать эту проблему. Тем более, что создание системы управления охраной труда не является убыточным мероприятием. По признанию правительств, работодателей и работников внедрение систем управления охраной труда положительно влияет на повышение производительности труда, следовательно, на расширение производства и экономический рост организации. Этот рост является следствием снижения травматизма и заболеваемости работников, а также повышения доверия к организации, результатом которого появляется возможность получения кредитов и заказов.
2. Международная практика создания систем управления В мировой практике широко применяются системы управления качеством и снижения загрязненности выбросов в окружающую среду, соответствующие стандартам ИСО серии 9000 и серии 14000. Управление в организации осуществляется по различным направлениям её деятельности, поэтому все эти системы управления целесообразно создавать исходя из одних и тех же принципов построения. Это позволит, при необходимости, объединить их в виде подсистем в единую общую систему управления организации в целом. Международная организация труда приняла Руководство по системам управления безопасностью и гигиеной труда (ILO-OSH 2001), использующее международную практику создания систем управления. Такое наименование системе дано не случайно. Оно отражает только те элементы охраны труда, которые свойственны функциям организаций по обеспечению безопасных и санитарно-гигиенических условий труда на территории организации. Важным положением в Руководстве МОТ является охват системами управления от национального и ведомственного уровня до уровня организаций. Этот подход желательно в полной мере использовать в нашей практике, так как рассматриваемая проблема является острой социально-политической проблемой, которую невозможно решить без государственного регулирования, без необходимости координации деятельности органов исполнительной власти, работодателей и профсоюзов. В России этот подход частично реализуется путём создания систем управления охраной труда исполнительными органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Однако основным объектом управления является всё же безопасность труда в организации, где трудится человек. И если в самой организации система не создана, то не будут эффективными многие принимаемые там решения. Положение о различных уровнях системы управления целесообразно использовать применительно к крупным компаниям, структура которых является многоуровневой и включает как дочерние фирмы, имеющие статус юридических лиц, так и их филиалы, не являющиеся юридическими лицами. Применение этого подхода позволит оптимизировать организацию работ и документацию систем управления за счёт отражения в документах систем различного уровня только тех процессов, которые выполняются на конкретном уровне. Этот подход позволит создавать и сертифицировать системы управления конкретных филиалов и других структур, не имеющих статуса юридического лица. Действующий на территории России национальный стандарт (ГОСТ Р 12.0.006-2002), устанавливающий общие требования к системе управления охраной труда в организации, в основном соответствует Руководству МОТ. Этот национальный стандарт является базой для создания системы управления безопасностью труда в организации. Этим стандартом предусматриваются анализ и снижение рисков как профессиональных, так и опасных производственных объектов, поэтому система может также включать и производственную безопасность.
3. Общие принципы системы управления В основу методологии создания систем управления положен принцип Деминга: «планируй - выполняй – контролируй – совершенствуй», выполняемый в рамках политики в рассматриваемом направлении деятельности. Он представляет собой один цикл управления. Такие циклы многократно выполняются в процессе производства и составляют процесс управления. Одним из ключевых понятий в управлении являются процессы, представляющие совокупности взаимодействующих видов деятельности организации. Выполняемые организацией процессы зависят от размеров организации, её деятельности и структуры управления. Процессы, как правило, планируются и управляются для достижения определённых целей. Поэтому в процессе всегда участвуют два важных элемента – объект управления и управляющий объект. На входе процесса объект управления обладает определенными входными данными. В ходе процесса управляющий объект, используя ресурсы, преобразует входные данные в выходные. Процесс всегда имеет цель, которая задаётся или вырабатывается управляющим объектом. В ходе процесса на выходе объекта управления всегда возникает результат, т.е. выходные данные. В понятие процесса, применительно к безопасности труда, могут быть отнесены такие процессы, как контроль выполнения национальных законов и правил по безопасности труда, оптимизация рисков, аттестация рабочих мест по условиям труда, метрологическое обеспечение измерений, обучение персонала безопасным методам ведения работ, разработка документации, ведение записей и др. процессы. В организации ни один процесс не существует изолированно от других, поэтому организация представляет собой цепочку процессов. Часто выход одного процесса образует вход следующего. Применение в организации системы процессов и управление ими называется «процессным подходом». Процессный подход в управлении безопасностью труда представляет собой непрерывный процесс воздействия на производство т.е. процессы, которые осуществляются путем последовательного выполнения функций управления с использованием ресурсов. Каждый из процессов необходимо организовать так, чтобы выполнялись требования замкнутого цикла Деминга для каждого процесса и для организации в целом. Применительно к управлению безопасностью труда управленческие функции включают планирование мероприятий по обеспечению безопасности труда, организацию работ и контроль функционирования системы управления, корректирующие и предупреждающие действия, рассмотрение руководством и принятие решений по дальнейшему совершенствованию системы, в том числе выполнение этих решений.
4. Основные требования к системе управления безопасностью труда На безопасность труда влияет множество факторов. Поэтому только комплексное управление безопасностью труда позволит учесть все факторы и их взаимное влияние, а также увязать все работы, выполняемые различными подразделениями. Таким образом, можно утверждать, что система управления представляет собой совокупность структур организации, выполняющих функции управления по обеспечению безопасности труда с использованием необходимых ресурсов. Чтобы организовать какую-нибудь работу, нужно сформировать структуру, определить для каждого подразделения и конкретного исполнителя обязанности, предусмотреть необходимые связи между подразделениями для обеспечения функционирования всей структуры, всё это установить в методических документах системы управления и обеспечить выполнение установленных требований.
4.1. Документация Как уже было отмечено, для управления безопасностью труда необходимо определить процессы, организовать работу и выполнить управленческие функции. Наличие в документах описания системы, общих положений организации работ, содержания управленческих функций и основных процессов обеспечения безопасности труда в их взаимодействии позволит в процессе деятельности организации их выполнить, а в дальнейшем - оценить их результативность и осуществить сертификацию. Таким образом, документация системы управления является одним из важных её элементов. Обязательными самостоятельными документами системы являются заявление о политике и целях, а также руководство по безопасности труда, которое описывает систему управления. Руководство предназначено для внутреннего и внешнего пользования. Документы системы должны содержать распределение ключевых управленческих обязанностей по функционированию системы управления и перечень основных опасностей и рисков, вытекающие из деятельности организации, и мероприятия по их предупреждению и оптимизации. В документацию системы также входят положения, методики, инструкции и записи, используемые в рамках системы управления. Записи ведутся при проверках и анализах и содержат данные выполненных действий или результатов. Степень охвата системы документами должна быть минимальной. Она зависит от вида и размера организации, от сложности и взаимодействия процессов, от требований национальных законов и правил, а также от способностей персонала. Копии всех документов учитываются и находятся в местах их использования. Отмененные документы изымаются из обращения или защищаются способом, исключающим их непреднамеренное использование. Так как документы системы управления должны содержать процедуры основных процессов обеспечения безопасности труда и функций управления ими, то необходимо дать краткую характеристику наиболее общих процедур, устанавливаемых в документах системы.
4.2. Анализ Для определения требований безопасности труда, относящихся к организации, проводят анализ соответствующих национальных законов и правил: оценивают опасности и риски производственной среды и организации труда, в том числе условия труда на рабочих местах. На основании этих данных составляется перечень факторов, влияющих на безопасность труда. Далее оцениваются планируемые или применяемые меры защиты, способные устранить опасности и ограничить риски. Результат анализа оформляется в виде документа, который является основанием для определения базового уровня сравнения и создания системы управления.
4.3. Политика Исходя из данных анализа, руководитель организации оценивает свои возможности, определяет политику и цели безопасности труда, а также требования к своим поставщикам и подрядчикам. Политика содержит ориентиры желаемых результатов и необходимые ресурсы для достижения этих результатов. Она должна соответствовать специфике организации, её размеру и характеру деятельности. Содержание политики излагается кратко, четко и должно быть доступным для всех работающих и других заинтересованных организаций. Цель системы управления заключается в обеспечении безопасных и здоровых условий труда, сохранении высокой и длительной работоспособности работников. При разработке целей рассматривают и учитывают государственные нормативные требования охраны труда, политику, результаты анализов, технологические операции, производственные, финансовые и другие хозяйственные требования. Цели должны соответствовать размеру и характеру деятельности организации и ее ресурсным возможностям. Важно, чтобы цели были реальными и желательно имели количественные критерии оценки. Важным фактором достижения поставленных целей является способ доведения информации о целях до тех, перед кем они поставлены.
4.4. Планирование На основании политики и целей осуществляется планирование работ по обеспечению безопасности труда. Плановые мероприятия должны содержать распределение обязанностей для каждого подразделения и уровня управления, а также количественные критерии результативности деятельности, средства и сроки выполнения плановых мероприятий. Планом должен быть предусмотрен контроль вредных и опасных производственных факторов, в том числе работ, при наличии которых необходим предварительный и периодический медицинский осмотр. План должен предусматривать разработку и обеспечение функционирования всех элементов системы управления, в том числе повышение уровня метрологического обеспечения измерений и установление планов подготовки и повышения квалификации персонала. Все плановые мероприятия должны быть обеспечены необходимыми ресурсами.
4.5. Структура работ и распределение ответственности Безопасность труда обеспечивается наличием необходимой безопасной материальной базы, квалифицированного персонала, организации работ и управления. Для чёткой организации работ и управления руководитель назначает представителя из состава руководства, который независимо от других обязанностей несёт полную ответственность за разработку и функционирование системы управления, а также обеспечение связи с внешними организациями по вопросам безопасности труда. Он осуществляет выработку рекомендаций и обеспечение выполнения решений, включая устранение несоответствий, а также представление отчетов руководству о работоспособности системы управления и необходимости её улучшения. Документами системы устанавливаются обязанности и ответственность руководителей разного уровня и лиц, управляющих, выполняющих и проверяющих работы, оптимизирующих опасности и риски. В их обязанности входит периодическая отчетность о результатах своей деятельности.
4.6. Участие работников Участие работников является важнейшим элементом системы управления, потому что они реализуют все процессы. Многолетняя практика показала, что только заинтересованный работник будет искать, находить и использовать любые возможности для достижения цели. Поэтому руководитель организации должен привлекать работников и их представителей по охране труда к управлению безопасностью труда. Он должен так организовать мероприятия, чтобы работники и их представители имели время и возможности для активного участия в процессах обеспечения безопасности труда. Руководитель должен обеспечить работу комитета по охране труда и признать представителей работников по охране труда, которые создают условия для активного участия работников.
4.7. Обучение, квалификация и компетентность персонала Квалификация персонала играет решающую роль в обеспечении безопасности труда. Только постоянное повышение квалификации и переподготовка персонала в состоянии обеспечить эффективную деятельность организации. Квалификация работника зависит от характера организации, поэтому она определяется руководителем. При обучении следует обеспечивать всем работникам получение необходимой квалификации для безопасного выполнения своих служебных обязанностей. Подготовка персонала должна предусматривать как первоначальную, так и повторную подготовку с соответствующей периодичностью и охватывать всех членов организации. В процессе обучения работников должны быть учтены различные уровни ответственности и требуемой компетентности обучаемого. Подготовка должна предоставляться слушателям бесплатно и в рабочее время. Руководитель также должен быть компетентным или иметь возможность стать им в степени, достаточной для определения и оптимизации опасностей и рисков, а также обеспечения функционирования системы управления безопасностью труда. Для обучения работников безопасным методам выполнения работ руководители подразделений, работ, и иные должностные лица, на которых возложены обязанности по созданию безопасных условий труда, должны проводить инструктажи работников на рабочем месте.
4.8. Роль руководителя На руководителя организации возлагается обеспечение безопасных условий труда в организации. Его роль в реализации этой проблемы велика. В функции руководителя входят определение требований безопасности труда, вытекающие из деятельности организации, и обеспечение их выполнения. Он организовывает и своими действиями создаёт обстановку, способствующую вовлечению работников в работу. С этой целью руководитель осуществляет популяризацию политики. Его лидерство используется также в обеспечении создания системы управления и её совершенствования.
4.9. Процесс управления Процесс управления можно представить в виде двух взаимосвязанных и взаимодействующих контуров управления. Один контур является административным (общее руководство), а второй - оперативным. Разделение управления на два контура позволяет более четко сформулировать и закрепить функции за конкретными исполнителями. Так, функции административного управления включают разработку идеологии и политики, организацию планирования мероприятий по обеспечению безопасности труда и аттестации рабочих мест по условиям труда, организацию обучения и повышения квалификации персонала, а также принятие стратегических решений. Оперативное управление представляет собой методы и виды деятельности оперативного характера. Совокупность этих двух аспектов управления представляет полный цикл управления в организации. При административном управлении, выполняемом руководителями организации, производственный процесскак бы настраивается на нужный режим, который в дальнейшем поддерживается за счет оперативного управления. Центральной частью системы является служба охраны труда. Она организует работу по безопасности труда в целом по организации и составляет отчетность. В обязанности службы охраны труда входят проведение вводного инструктажа, контроль своевременного и качественного проведения инструктажей по охране труда с работниками, а также вовлечение работников в изучение безопасных методов труда. Все структурные подразделения организации выполняют требуемые безопасные условия труда или обеспечивают необходимыми ресурсами. Все эти подразделения в совокупности со службой охраны труда и составляют ту широкую организационную структуру, которую называют системой управления.
4.10. Передача и обмен информацией Без наличия информации о состоянии безопасности труда невозможно осуществлять управление. Поэтому информационное обеспечение системы является одной из управленческих функций. Оно необходимо для своевременной информации руководителей и органов управления данными о состоянии безопасности труда. Информационное обеспечение включает получение, учет, систематизацию и выдачу информации о состоянии безопасности труда соответствующим подразделениям для анализа и разработки необходимых мероприятий. Основными отправителями и получателями информации являются структуры организации и служба охраны труда. Основными её носителями являются записи, акты, протоколы измерений опасных и вредных производственных факторов на рабочих местах, оценки рисков и другие сведения. Учитывая важность информационного обеспечения в управлении, документы системы должны содержать процедуры получения необходимой информации по охране труда от государственных учреждений, а также передачи им информации об условиях труда в организации. Эти процедуры должны предусматривать обмен информацией между различными уровнями управления и структурами организации.
4.11. Определение опасностей, оценка и их оптимизация Обеспечить безопасность труда невозможно без оценки и оптимизации опасностей и рисков, включая создание необходимых мер защиты от них. Под оптимизацией понимается исключение или ограничение опасностей и рисков, в том числе применение коллективных и индивидуальных средств защиты. При наличии в организации опасных промышленных объектов, подконтрольных надзорным органам, документы системы должны содержать процедуру их декларирования, включающую определение и оценку опасностей и рисков. Для определения профессионального риска используют результаты аттестации рабочих мест по условиям труда. Эти процедуры должны предусматривать оценку организации работ, технологических процессов, оборудования и помещений, а также характеристик приобретаемых товаров и услуг. Все риски следует ранжировать по приоритетам необходимости их исключения или снижения. При этом анализируют как нормальные условия функционирования производства, так и случаи отклонений в работе, связанные с происшествиями и возможными аварийными ситуациями.
4.12. Снабжение и подрядные работы Следует отметить, что поставщики могут поставлять опасную продукцию, а подрядчики – опасные услуги. Поэтому документы системы управления должны предусматривать процедуры выбора поставщиков и подрядчиков на основе их способности поставлять продукцию и услуги в соответствии с требованиями организации. Продукцию поставщика необходимо подвергать входному контролю до её использования. Подрядчики и их работники, выполняя работы на территории организации, подвергаются тем же рискам, что и работники организации. Поэтому процедуры по выбору подрядчиков должны включать критерии безопасности труда и требования по инструктажу подрядчиков и их работников перед началом работы, в том числе требования по контролю соблюдения требований безопасности труда подрядчиком на площадке организации.
4.13. Осуществление контроля Для получения информации о состоянии условий труда и выполнения плановых мероприятий применяется контроль. Контроль условий труда является одной из основных функций в процессе управления и наиболее объемной по методам его проведения. Под контролем понимается деятельность, включающая проведение измерений производственных факторов на рабочем месте, проверку функционирования системы управления и оценку её эффективности, оценку результативности выполнения мероприятий и расследование несчастных случаев. Контроль позволяет выявить отступления, которые необходимо устранить. Контроль может быть текущим (постоянным) и периодическим.
4.13.1. Текущий контроль Текущий контроль осуществляется для получения информации о состоянии безопасности труда и периодического его анализа. Этот контроль предусматривает оценку и учёт деятельности по безопасности труда, выполнения конкретных плановых мероприятий, установленных критериев результативности, проверку состояния производственных систем, инфраструктуры, помещений, цехов и оборудования. В контроль включают также оценку состояния здоровья работников, основанного на медицинских осмотрах. Данные контроля исполнения решений и оценки результативности деятельности анализируются. Эта информация используется при определении степени выполнения политики и целей и принятии решения по совершенствованию системы управления. Такой контроль должен содержать критерии, необходимые для обеспечения предупреждающих мероприятий и для систематической оценки результативности функционирования системы.
4.13.2. Периодический контроль Периодический контроль проводят в форме внутренней независимой проверки и проверки третьей стороной. Внутренняя независимая проверка системы управления проводится с целью определения соответствия системы и её элементов положениям политики, определения качества функционирования этой системы и оценки её результативности, оценки выполнения мероприятий по охране труда. Проверку по возможности проводят лица, не несущие прямой ответственности за охрану труда и не зависимые от проверяемой деятельности, работающие или не работающие в организации. Для организации проверок составляют планы и разрабатывают процедуры, в которых устанавливают требования по проведению, назначению и периодичности проверок, в том числе требования по уровню квалификации и компетентности лиц, осуществляющих проверку. В выводах проверки должны быть определены эффективность политики и целей организации, активность участия работников, степень реагирования на оценку результативности деятельности и на предыдущие проверки, достижение соответствия безопасности труда национальным законами и правилам и результативность совершенствования системы управления. Результаты и выводы проверки доводятся до лиц, ответственных за корректирующие и предупреждающие мероприятия. При проверках широко применяются измерения значений производственных факторов на рабочих местах, которые используются для оценки соответствия условий труда государственным нормативным требованиям. При этом требования метрологического обеспечения измерений предусматривают калибровку или поверку средств измерений в установленные периоды по образцовым эталонам. Записи о калибровках и поверках должны быть приложены к паспорту на средства измерения. Проверка системы управления третьей стороной проводится органом по сертификации с целью выдачи сертификата соответствия и проведения инспекционного контроля.
4.14. Корректирующие и предупреждающие действия Результаты контроля могут показать невыполнение каких-либо требований безопасности. Для устранения этих несоответствий используют корректирующие и предупреждающие действия. Поэтому документы системы должны содержать процедуры выявления и анализа несоответствий, принятия мер для смягчения последствий их проявления, а также по выполнению корректирующих и предупреждающих действий. Корректирующие действия предпринимаются с целью устранения причин несоответствий для предупреждения повторного их возникновения. Предупреждающие действия применяются для устранения причин потенциальных несоответствий и предупреждения их появления. Процедура должна предусматривать оценку потенциальных несоответствий и их причин, а также необходимые действия, предупреждающие появление несоответствий, выполнение необходимых действий и записи результатов.
4.15. Расследования несчастных случаев, ухудшений здоровья, болезней и инцидентов Документами системы должна быть предусмотрена процедура расследования несчастных случаев, инцидентов и причин их возникновения. Оформленные документы по результатам расследований доводятся до сведения комитета по охране труда и до сведения лиц, осуществляющих корректирующие и предупреждающие действия, а также включаются в анализ эффективности системы управления руководством и учитываются в деятельности по совершенствованию.
4.16. Управление изменениями в организации На безопасность труда оказывают влияние результаты совершенствования национальных законов и правил, слияния компаний, развития знаний по безопасности труда и технологии, внедрение новых технологических и трудовых процессов и организационных структур. Поэтому перед любым изменением или внедрением новых приемов труда, материалов, процессов, оборудования необходимо оценить опасности и риски. При реализации решений об изменениях следует ознакомить работников организации, которых это решение касается.
4.17. Предупреждение аварийных ситуаций и обеспечение их ликвидации В документах системы в соответствии с размером и характеров деятельности организации должны быть определены возможный характер и масштаб несчастных случаев и аварийных ситуаций, а также предусмотрены предотвращение или смягчение последствий этих происшествий, в том числе сокращение несчастных случаев и заболеваемости, связанных с их последствиями. Мероприятия должны предусматривать оказание первой медицинской помощи, ликвидацию аварийной ситуации и эвакуацию всех людей из аварийной зоны. Эти процедуры должны обеспечивать предоставление информации соответствующим компетентным органам, территориальным структурам района и аварийным службам и взаимодействовать с ними. Такие процедуры согласовываются с внешними аварийными службами и другими заинтересованными органами. Документы должны содержать планы действий персонала в возможных аварийных ситуациях и при ликвидации их последствий. С работниками организации проводится обучение для выполнения этих мероприятий, включая проведение регулярных тренировок по предупреждению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий.
4.18. Постоянное улучшение Результативность системы управления будет повышаться в том случае, если руководство будет постоянно её улучшать путем использования политики и целей, результатов проверок, анализа данных, корректирующих и предупреждающих действий, а также анализа со стороны руководства. С целью оздоровления и улучшения условий труда организация должна планировать мероприятия по совершенствованию системы управления и её элементов. Эти мероприятия должны базироваться на анализе данных функционирования системы управления. Частота и масштаб периодических анализов эффективности системы управления в соответствии с необходимостью и условиями деятельности организации устанавливается руководителем или лицом, обладающим наибольшей ответственностью. На основания анализа руководство принимает решения по повышению результативности системы, улучшению условий труда и потребности в ресурсах. Принятые решения включаются в документы их выполнения и официально доводятся до сведения лиц, ответственных за конкретный элемент (элементы) системы для принятия соответствующих мер, а также доводятся до комитета по охране труда, работников и их представителей. Заключительным этапом цикла управления является выполнение мероприятий, которые направлены на устранение выявленных отступлений от установленных требований. Но они могут быть направлены на корректировку ранее принятых планов, на изменение организации работ, на улучшение подготовки и повышение квалификации персонала, а также на выбор других, более квалифицированных поставщиков и подрядчиков. Приведённые положения являются основополагающими для создания системы управления безопасностью труда на основе процессного подхода как для малых организаций, так и для крупных компаний.
|
