Выпуск от: 21 июня 2005 г.   Новый номерАрхивПодпискаФорумНаш адрес
   
Безопасность труда иЖизни № 5 (19)
издается с 25 августа 2000 года
   

Реклама


Реклама на сайте
Безопасность Труда и Жизни
Распечатать   Распечатать
КАК ВЫЙТИ ИЗ КРИЗИСА?

КАК ВЫЙТИ ИЗ КРИЗИСА? (по материалам работы Межведомственного совещания по вопросам охраны труда)

Солдатов В.Л.: В июле 2003 г. вступил в действие Федеральный закон «О техническом регулировании». В его задачи входит перестроить всю нормативную базу плановой экономики на нормативную базу, отвечающую требованиям рыночной экономики. Вопрос не простой и требует точности в формулировках. Закон отменил обязательность исполнения требований ГОСТов, которые напрямую не относятся к обеспечению безопасности продукции и процессов производства. Объекты регулирования по этому закону – это безопасность продукции и процессов производства этой продукции, ее эксплуатации, хранения, реализации, утилизации. Эти требования оформляются в рамках нового закона через систему технических регламентов обязательных и добровольных по исполнению требований обеспечения безопасности - через систему национальных стандартов. ГОСТы, как термин «государственный стандарт», сейчас уже не применимы, так как в них содержатся не только государственные требования, но и требования добровольного исполнения. Теперь ГОСТы называются национальными стандартами. При обращении с продукцией и при оказании прочих работ технические регламенты создают жесткую систему нормативно-правового регулирования в вопросах безопасности. Эти требования определяются техническими регламентами, которые вводятся в действие Федеральными законами. Есть и другой тип технических регламентов, назначение которых – обеспечение соответствия требований, закладываемых в эти регламенты, состоянию экономической базы, технических вопросов, которые уже решены. Они, прежде всего, относятся к области научно-технического прогресса и вводятся постановлениями Правительства. Это гибкая система, позволяющая реагировать на изменения, приводить в соответствие с экономическим уровнем те возможные требования, которые могут быть обеспечены уже на следующем этапе, чтобы общество получило дополнительное развитие. Документ, наполняющий эти требования – национальный стандарт добровольного применения. В нем будет обеспечиваться регулировка и обеспечение научно-технического прогресса. Требования различаются на добровольные и обязательные просто. Обязательные требования по продукции и технологии – это требования, уже достигнутые в промышленности и закрепленные государственными требованиями. Без соблюдения этих требований продукция на рынок попадать не должна. А требования, которые будут содержаться в национальном стандарте – это требования добровольного применения. Они будут работать на перспективу, не будут мешать продвижению товара на рынок, не будут создавать ситуации, когда из-за более низкого уровня требований продукт не может появиться на рынке, в связи с тем, что эти требования оказались ниже государственного уровня. Срок переходного периода 7 лет. 2 года уже прошло. За это время ничего не изменилось. Ни в создании, ни в нормативной базе предложений, ни в направлении работ. С вступлением в действия ФЗ «О техническом регулировании» Минюст России прекратил государственную регистрацию правил по охране труда. Мотивировав это тем, что этот нормативный документ не соответствует ст. 4 ФЗ «О техническом регулировании». Межотраслевые и отраслевые правила – это документы, разрабатываемые на федеральном уровне. Но в ст. 4 сказано, что такие документы в сфере технического регулирования могут носить только рекомендательный характер. Получается, что требования охраны труда опустились на уровень рекомендаций. Как по таким нормативным документам могут работать наши службы охраны труда и руководители организации? Как будут работать инспекции по охране труда, когда на руках они будут иметь только эти рекомендации, а не жесткие требования? Напрямую работать с техническими регламентами, с национальными стандартами ни одна инспекция по охране труда не сможет. С этой задачей, если ничего не предпринять, службы не справятся. В ФЗ «О техническом регулировании» нет объектов регулирования ни охраны, ни безопасности труда. Есть продукция, есть процессы обращения с этой продукции. И как вписаться туда с нашей проблемой, если она даже по терминологии попасть не должна? Можно взять термин «безопасность труда», понимая этот термин как процесс. Или, поскольку в законе «О техническом регулировании» нет прямого указания на охрану труда и безопасность труда, то этот закон к проблеме охраны труда отношения не имеет. Соответственно закон не распространяется на вопросы охраны труда, и мы будем жить по Трудовому кодексу РФ, по закону об охране труда. 17.03.04 г. заместитель министра Минтруда Варов В.К. направил в Государственную Думу письмо с предложением внести поправки в ФЗ «О техническом регулировании» о нераспространении ст. 4 этого закона на нормативную документацию по охране труда. Но до сих пор этот вопрос остается нерешенным. С другой стороны, конечно, нельзя оторвать всю проблематику охраны труда в ее широком смысле от проблем технического регулирования. Предусмотренные законом процессы технического регулирования дают надежду на возможность войти в закон «О техническом регулировании» с проблематикой безопасности труда. В этом случае мы используем закон и создадим основной технический регламент о безопасности труда работника. Можно использовать и другую стратегию: создать технический регламент безопасности труда. Мы труд понимаем в рыночных условиях как продукт, который выставлен на рынок труда. Эта категория должна соответствовать определенным показателям, чем будет определяться качество труда. В такой редакции можно поставить вопрос по разработке регламента.
Но это чревато тем, что, в конце концов, мы придем от стадии разработки нормативной документации до национальных стандартов. Национальные стандарты – это особая категория нормативных актов. Так как даже без нашего участия, без специалистов по охране труда, они будут перерабатываться и приводиться в соответствие с европейской нормативной базой. Это вызвано тем, что идет разработка технических регламентов на продукцию и процессы. Известно, что всеми процессами управляет Минпромэнерго и там, в процессе создания технических регламентов, естественно будет проводиться работа по приведению в соответствие национальных стандартов. Сейчас в законе записано, что обязательное государственные требование – это технические регламенты, а добровольные – это национальные стандарты. И та и другая категория документов разрабатывается, и организация процесса осуществляется через единый орган – Минпромэнерго. Таким образом, вся система разработки находится под государственным контролем. Значит, и национальные стандарты могут быть там разработаны. Что получится у нас в перспективе, после национальных стандартов? Например, мы будем вводить 10 технических регламентов по безопасности труда, у нас встанет проблема смены терминологии: что есть «безопасность труда», а что «охрана труда». Придется сделать так, что термин «охрана труда» возьмет в себя все, что есть в ТК, а «безопасность труда» - все, что мы внесем в технический регламент. Такая перестройка достаточно болезненна. Но самое главное препятствие в том, что мы тем самым признаем, что федеральные органы исполнительной власти, согласно ст. 4 этого закона, имеют только рекомендательный характер. И все правила по охране труда, основной нормативный документ, с которыми работают и организации предприятий и надзорные органы исчезнут, и останутся в лучшем случае рекомендации. У нас служба охраны труда не подготовлена к работе напрямую с техническими регламентами и национальными стандартами. Она сама должна будет разрабатывать стандарты организаций. Можно ли бросить предприятия в области охраны труда на такой путь преобразования нормативной базы? По моему убеждению, нельзя. И второй путь возможного решения данного вопроса. При создании ФЗ «О техническом регулировании», разработчики взяли за основу модель и механизм о техническом регулировании, который существует в европейском экономическом сообществе. Но перенесли в усеченном виде, без учета компонентов, которые находятся в поле регулирования европейского экономического сообщества. Для нас представляют интерес директивы совета по экономическому взаимодействию. И на этой базе строится вся нормативно-правовая модель. Что такое директивы европейского экономического сообщества – это (относительно поставленной цели) обязательная задача для каждого государства-члена сообщества. А способ как достичь этой цели выбирает член государственного сообщества, с учетом специфики его нормативно-правовой базы и правового регулирования. Где-то будут внедряться директивы через технические регламенты России, где-то через законы (Германия). Тогда нормативная база государства-члена сообщества не рушится до основания, приводится в соответствие с общей структурой управления, принятой в европейском экономическом сообществе. Но дело в том, что в этом сообществе существует 2 типа директив. Первый тип – «машинные директивы», предписывает требования по безопасности оборудования, технологии, веществ. Только это было заложено в закон «О техническом регулировании» Этот тип разрабатывается и дополняется в соответствие со статьей 100А договора о европейском экономическом сообществе. Директивы по статье 118 этого договора совершенно другие. Этот блок директив называется «Установление минимальных предписаний по улучшению среды труда, условий труда, защиты жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности», то есть то, что мы не можем найти в нашем ФЗ «О техническом регулировании». Основополагающей для безопасности и здоровья работника на рабочем месте является директива № 89 391 европейского сообщества «О приведении мероприятий по совершенствованию мер безопасности и защиты здоровья работника в процессе труда» и содержит дополнение: «Основные требования безопасности труда и защиты здоровья работника на рабочем месте, обязанности работодателя и работника, принципы технического и медицинского контроля на предприятии, оказание первой помощи пострадавшим, эвакуация работников при пожаре и других опасностях и т.д.». Директива достаточно перспективная. Наподобие общих и специальных регламентов, там есть специальные директивы, которые более глубоко развивают требования безопасности труда с учетом специфики отрасли производства. У нас в законе этого нет. Без должного анализа разработчики посчитали, что эту сферу действия Трудового кодекса РФ можно оттолкнуть. Так из двугорбого верблюда сделали верблюда с одним горбом. И мы, как специалисты по охране труда, к сожалению, до сих пор не разобрались в этой ситуации. Есть предложение как из этой ситуации выйти. Объектами по техническому регулированию по этому федеральному закону являются правовые отношения в области восстановления, применения и использования обязательных требований и требований, выполняющихся на добровольной основе к продукции и процессам ее обращения и соответствию этой продукции или процессов к заявленным параметрам. Отсюда должен следовать вывод: ФЗ «О техническом регулировании» в его сегодняшней редакции на вопросы охраны труда не распространяется, потому что изначально закон был построен ошибочно, и надо исправить только эту ошибку. Но исправить надо так, чтобы осталось все нормативно-правовое поле, все наработки в сфере правовой защиты охраны труда. Чтобы сохранились межотраслевые и отраслевые правила, и вся система работала и совершенствовалась. Для этого нужно ввести единственную поправку в закон о техническом регулировании. В ст. 1 п. 3 добавить всего один абзац: «действие настоящего закона в области охраны труда распространяется только в части обеспечения соответствий требований технических регламентов». То есть вся нормативно-правовая база остается, есть основополагающий закон – Трудовой кодекс в области охраны труда. Пока действует закон об охране труда этих документов федеральных органов достаточно.
Затем возникнет необходимость перерабатывать национальные стандарты, гармонизировать с теми стандартами, которые есть в европейской нормативной базе, так как даже в обороте продукции Российские национальные стандарты в группе ССБТ будут иметь отношение к качеству, показателям продукции. И они должны соответствовать европейской нормативной базе. В итоге в технических регламентах будет определен достигнутый уровень промышленности по обеспечению безопасности, а мы сможем установить минимальный допустимый уровень требований охраны труда, который должен быть обеспечен. Поэтому национальные стандарты в любом случае придется переделывать, гармонизировать и это нормальный процесс. Что касается отраслевых и межотраслевых правил, там только надо ввести поправку на приведение в соответствие с записью в ФЗ. Таким образом, будут учитываться требования технических регламентов на продукцию и на процессы, так как это государственные требования, установленные техническими регламентами. Мы их вписываем или делаем сноску на них, а все основная процедурная часть мероприятий по обеспечению охраны труда остается прежней. С такой записью Министерство здравоохранения и социального развития РФ получает право на введение на уровне государственных требований межотраслевых, а отраслевые министерства – отраслевых правил по охране труда.



Елин А. М.: Мы внимательно изучали закон «О техническом регулировании» с момента его формирования и потом, когда он был принят и введен в действие. Было замечено, что данный закон по большинству позиций не согласован с ТК РФ. О чем было не однократно отмечено и в периодической печати, и в персональных записках, которые писались руководством, в том числе и на уровне президента РФ. Но в связи с тем, что произошло расслоение органов управления, эти вопросы не нашли своего решения. Я считаю, что одним из недостатков этого закона явилось то, что он был лобббирован определенными должностными лицами, которые впоследствии дали распоряжение о приостановлении регистрации всех нормативных актов. Хотя ни в одной статье этого закона не сказано о том, что действие федеральных нормативно-правовых актов должно быть приостановлено. Тем не менее мы уже 2 года не получаем ни одного нормативно-правового акта как межотраслевого, так и отраслевого. В социально-трудовой сфере главенствующее значение имеет ТК, а если какие-то моменты в ТК не отражены, мы должны пользоваться международными нормативными актами. Вся наша нормативно-правовая база почти не уступает требованиям европейской социальной хартии. Мы нисколько в данном вопросе не уступаем тем странам, которые сейчас нам преподносятся как передовые. Директивы в международных стандартах – это те же самые наши межотраслевые правила, СНиПы, СанПиНы др. нормативные документы. Однако в законе о техническом регулировании речь идет только о стандартах. Но есть еще 5 видов нормативно-правовых актов, которые утверждены постановлением Правительства 399, которые никто не отменял. Они должны иметь такое же полноправное применение, как и все остальные. Нам надо определять критерии безопасности, когда мы рассматриваем степень безопасности. Это самый сложный вопрос в теоретической части. Каждый производственный процесс должен иметь ограничители и критерии безопасности, которые гарантируют безопасность на данном объекте. Каждая минимальная величина должна чем-то гарантироваться. Наиболее известным сегодня подтверждающим документом является Руководство
Р 2.2.755-99, то есть гигиенические критерии. Как можно говорить о чем-то другом без гигиенических критериев, если этот документ нигде не обозначен? Мы должны определить подтверждающие или опровергающие требования к продукции, процессам производства. Но имеется в виду процесс производства продукции как таковой. Когда речь идет о конкретных изделиях, то там безопасность гарантируется показателями, которые заложил разработчик или производитель. На большинстве видов продукции эти показатели установлены, особенно это заметно на пищевой продукции. И закон предусматривает технические ограничения любой продукции и к определенным видам работ или услуг. Дальше уже можно говорить, по каким показателям необходимо оценивать продукцию. Самое главное противоречие на сегодняшний день: В охране труда трудовая деятельность – это объект изучения, а безопасность труда – предмет изучения. Этого нет в наших технических регламентах. Не знаю почему, но в одной статье закона о техническом регулировании сказано, что мы не должны предъявлять требования к субъектам труда. Такого просто не может быть. Невозможно говорить о процессе труда и не предъявлять требования к субъекту труда, т.е. к участнику трудового процесса. Как субъект труда воздействует на предмет труда и на окружающую среду, так и производственная среда оказывает влияние на субъект труда. И не учитывать мы это не можем. Еще один важный момент. В закон заложен трудовой, технологический процесс, условия труда. Но нет человека, который участвует в процессе труда, на которого не распространяются никакие ограничения, никакие требования. Важен уровень подготовленности, компетентности человека, обеспеченности средствами индивидуальной защиты и т.д. В законе о техническом регулировании эти вопросы своего отражения не находят. Если рассматривать их как продукцию, как отдельные составляющие, то да. Если рассматривать труд, как вид деятельности или как продукт. Но мы должны к этим вопросам относиться более внимательно. Несколько слов о добровольном и обязательном подтверждении соответствий. Некоторые говорят, что национальные стандарты – это добровольные, не обязательные к применению. Но это неправильно. Добровольные – это значит накладывающие обязательство на организацию, на человека. Он берет на себя это обязательство и гарантирует соответствие. Поэтому, там, где идет речь о добровольном подтверждении соответствий, надо очень внимательно к этому относиться в каждом конкретном случае. Когда речь идет о добровольных требованиях – это не значит, что речь идет не об обязательных. Они иногда бывают более обязательны, чем те, которые прописаны в законе. Поскольку есть ситуации, когда надо записать эти требования как обязательные. Например, требования к лекарственным препаратам, к отдельным элементам атомной промышленности и другим видам деятельности, требования к которым должны быть обязательно прописаны, поскольку они затрагивают безопасность значительного количества людей. Основная форма принятия технического регламента – это федеральные законы. Но способны ли мы в этих регламентах прописать все требования, которые должны реально применять на производстве? Конечно, нет. Там могут быть записаны только основные требования. Что должно быть за этим федеральным законом, что бы организации и предприятия могли с ним работать? Как выход должны быть национальные стандарты, локальные нормативные акты организаций, в том числе стандарты организаций. А мы с вами должны рассматривать эту позицию на более серьезном уровне. Поэтому действующие сегодня виды нормативных актов, подтвержденные Постановлением № 399, должны найти свое применение в том объеме, который мы можем, используя требования этого закона с поправками применить на практике и обеспечить безопасность труда работника на любом производстве, независимо от того, есть ли на него технический регламент или нет.