Развитие экономики Московской области в последние годы характеризуется значительным положительным ростом. Область вошла в пятерку самых развитых регионов России. В складывающихся условиях развития производственной базы области задача обеспечения конституционного права граждан на условия труда, отвечающие требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности и в связи с ней, стала одной из приоритетных для государственной политики в этой сфере.
Правовые новации и структура Закона
В ноябре 2001 года был принят Закон Московской области № 170/2001-ОЗ "Об охране труда в Московской области". Следует отметить, что данный закон разработан не на пустом месте. Он имеет под собой солидную правовую базу. Органами исполнительной власти области с 1994 года принят ряд основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих условия и охрану труда в области. Эти акты заложили основы системы государственного управления охраной и условиями труда, включая контроль за исполнением требований законодательных и иных нормативных правовых актов об охране труда. Накоплен практический опыт работы по охране труда на всех уровнях управления.
Проводимый анализ свидетельствует о том, что правовое регулирование условий и охраны труда важно с позиций установления четкого механизма взаимоотношений, повышения добросовестности и ответственности всех субъектов правоотношений: работодателей, работающих, органов государственного управления и надзора.
Цель Закона Московской области "Об охране труда в Московской области" (далее - Закон) состоит в формировании стройной системы управления охраной труда на базе реально действующих органов и объединение для этого их усилий.
В связи с этим, при разработке Закона, прежде всего, требовалось увязать требования в области охраны труда, содержащиеся в принятых и действующих федеральных законах ("Об основах охраны труда в Российской Федерации" (№181-ФЗ), "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (№52-ФЗ), КЗоТ, "О промышленной безопасности", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.), а также, в ряде постановлений Правительства Российской Федерации и Московской области.
Необходимость скорейшего принятия Закона об охране труда объяснялась еще и тем, что ситуация с обеспечением должных условий труда в Московской области оставалась достаточно сложной, хотя в последние годы наблюдалась в целом положительная тенденция. Так, число работников, занятых в условиях, не отвечающих требованиям технологической и санитарно-гигиенической безопасности составляло 13,5% от общей численности работающих. Наблюдался рост уровня производственного травматизма со смертельным исходом. За 2001 год он составлял 214 человек, тогда как за 2000 год - 192 человек.
Кроме того, разработка и принятие Закона были обусловлены еще рядом причин:
во-первых, несовершенством федеральных нормативных правовых актов в области охраны труда;
во-вторых, необходимостью устранить неоднозначности в вопросах, связанных с финансированием мероприятий по охране труда, организацией служб охраны труда на предприятиях, установить четкую процедуру принятия отраслевых и территориальных управленческих решений по охране труда, с целью сохранения единой нормативной базы в этой сфере и соблюдения основополагающих принципов.
Таким образом, принятие Закона требовалось для:
· однозначного определения правового статуса отдельных органов управления, четкого распределения полномочий в сфере охраны труда между отраслевым (вертикальным) уровнем управления хозяйствующими субъектами и местным самоуправлением;
· повышения конкретизации функций всех органов, имеющих отношение к регулированию проблем охраны труда.
Следует отметить, что Закон основывается на Конституции Российской Федерации и федеральных законах, Уставе Московской области, других законах и иных нормативных правовых актах Московской области. Его содержание развивает, уточняет и конкретизирует ряд положений федерального закона, большая часть статей составлены с учетом значительной практики, сложившейся в области.
Серьезной гарантией надлежащего и эффективного исполнения Закона является то, что в нем четко определена сфера его применения. Это способствует надлежащему исполнению норм и единообразию правоприменительной практики, что, к сожалению, не всегда обеспечивается на федеральном уровне.
В правовое пространство Закона включены все субъекты: органы государственной власти, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, другие физические лица, имеющие право в соответствии с трудовым законодательством применять наемный труд, а также иностранные граждане и лица без гражданства.
Важным является также то, что Закон предусматривает основные требования для занятия должностей в службе охраны труда, требования к ее работникам, в части периодического повышения квалификации и проверки их знаний по охране труда. Определены основные требования к работникам служб организаций по охране труда, которые сегодня должны учитываться при заключении трудовых договоров (контрактов) с работниками указанных служб.
Определенным достижением областного Закона можно назвать сформулированные дополнительно обязанности работников в области охраны труда, не нашедшие отражения в Федеральном законе, что позволяет более эффективно обеспечивать дисциплину труда, способствует надлежащему исполнению работниками трудовых обязанностей в области охраны труда, облегчает, в случае необходимости, процедуру привлечения работника к дисциплинарной ответственности за несвоевременное прохождение обучения и проверки знаний по охране труда, за уклонение или несвоевременное прохождение обязательных периодических медицинских осмотров.
Следует отметить, что в Законе удалось конкретизировать:
· порядок утверждения и согласования нормативных правовых актов по охране труда на всех уровнях;
· перечень органов, разрабатывающих нормативные правовые акты по охране труда, и роль профсоюзов;
· порядок согласования принимаемых решений в области охраны труда и координации деятельности различных органов;
· порядок управления охраной труда на территории муниципальных образований;
· полномочия и порядок деятельности Государственной экспертизы условий труда в Московской области;
· вопросы социального партнерства в области условий и охраны труда.
Кроме того, законодатели посчитали, что в сфере охраны труда мелочей нет, а поэтому включили в Закон положения о порядке предоставления членам комиссии (комитета) по охране труда необходимого времени в течение рабочего дня для исполнения ими обязанностей с предоставлением необходимых гарантий их деятельности, а также повысили статус служб охраны труда предприятий, для чего включили нормы, регулирующие размер заработной платы работников служб охраны труда.
При работе над Законом удалось избежать и "традиционных", часто встречающихся в практике аналогичных законодательных актов субъектов РФ, требований, таких как создание каких либо новых структур, дополнительного финансирования, установления новых обязанностей работодателей.
В Законе нашли свое отражение предложения депутатов Московской областной Думы, центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, Департамента условий и охраны труда Минтруда РФ, Федеральной инспекции труда, Всероссийского центра охраны и производительности труда, МОСПС, ряда предприятий и организаций области.
Информационное обеспечение Закона
После принятия Закона исполнительными органами государственной власти Московской области, с целью его скорейшего внедрения в практику, был проведен комплекс информационных и организационно-инструктивных мероприятий по обеспечению надлежащего информирования работодателей, профсоюзных организаций, работников, организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Московской области, по вопросам правоприменения Закона.
С этой целью текст Закона был опубликован в областной печати, в Информационном бюллетене межрегиональной общественной организации специалистов по охране труда "Безопасность труда и жизни", печатных органах муниципальных образований.
Правительством Московской области официальный текст Закона был направлен во все муниципальные образования и центральные исполнительные органы государственной власти Московской области.
Вопросы, связанные с Законом, освещались в выступлениях специалистов Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области на радио ("Радио Подмосковье") и телевидении (ТВ "Московия"). По инициативе Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области Закон был издан отдельной брошюрой.
В целях распространения информации о требованиях Закона Главным управлением по труду и социальным вопросам совместно с Государственной инспекцией труда в Московской области, Московским областным объединением организаций профсоюзов, органами местного самоуправления и другими заинтересованными организациями в 2002 году организованы и проведены практически во всех городах и районах области свыше 60 целевых семинаров, совещаний, "Дней охраны труда", в которых приняли участие руководители и специалисты свыше 7 тысяч организаций.
Мероприятия проводились с участием представителей органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, работников органов государственного надзора и контроля, Московского областного объединения организаций профсоюзов, Минтруда России, Московского областного регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, депутатов Московской областной Думы.
Система государственного управления и организации работ по охране труда в Московской области в свете областного Закона была представлена в экспозиции Московской области на Международных выставках и форумах. Темы по изучению норм Закона были дополнительно включены в программы обучения по охране труда работников организаций (в 2002 году прошли обучение по уточненным программам свыше 50 тысяч руководителей и специалистов организаций Московской области).
Комплекс проведенных мероприятий позволил в короткие сроки обеспечить внедрение Закона в правоприменительную практику на всех уровнях управления - от Правительства Московской области до конкретной организации, осуществляющей деятельность на территории Московской области, что в свою очередь способствовало активизации их деятельности в сфере охраны труда.
Результаты применения норм Закона
На основании анализа имеющихся данных можно констатировать, что после принятия Закона наблюдается положительная тенденция в изменении статистических показателей, характеризующих состояние с охраной труда в Московской области. Это связано с тем, что в 2002 году в сферу управления охраной труда введены меры экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда. Реально задействован экономический механизм стимулирования работодателя в создании нормальных условий труда и реализации мер по профилактике производственного травматизма. Для этого проведен комплекс мероприятий:
· 299 организациям выделено более 37 миллионов рублей из Фонда социального страхования Российской Федерации на финансирование мер по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
· 134 организациям установлены скидки и надбавки к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
· более 33 миллионов рублей выделено из федеральных внебюджетных источников на обучение по охране труда работников;
Органы местного самоуправления Московской области стали принимать участие в реализации основных направлений государственной политики в сфере охраны труда на территории муниципальных образований, в том числе в рамках муниципальных целевых программ. Например, в Наро-Фоминском районе разработана и утверждена Советом депутатов Программа улучшения условий и охраны труда, на реализацию которой из бюджета района выделено 156 тысяч рублей. Более 5,5 миллионов рублей дали предприятия. На реализацию Программы Ногинского района затраты составляют более 170 миллионов рублей.
При реализации государственной политики в сфере охраны труда просматривается согласованность действий органов исполнительной государственной власти Московской области, органов местного самоуправления муниципальных образований, предпринимателей, профсоюзов на принципах социального партнерства.
На уровне Правительства и Губернатора Московской области в 2002 году принят ряд нормативных правовых актов по вопросам охраны труда, направленных на реализацию установленных законом требований.
Ведется плановая разработка подзаконных нормативных правовых актов Московской области, предусмотренных Законом, устанавливающих механизмы реализации его положений. В этой связи, например, подготовлено и принято "Положение о порядке уведомительной регистрации организаций, оказывающих услуги в сфере охраны труда". Постановлением Правительства Московской области от 04.09.2002 № 384/31 в Положение о Главном управлении по труду и социальным вопросам Московской области включены полномочия центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, осуществляющего государственное регулирование по вопросам охраны труда.
В целях реализации своих полномочий, предусмотренных Законом, Главным управлением по труду и социальным вопросам Московской области разработан целый ряд организационно-распорядительных, нормативных и методических документов в сфере охраны труда.
Появились новые возможности в работе Государственной экспертизы условий труда Московской области, находящейся в составе Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области, которая осуществляет государственный контроль за условиями и охраной труда в организациях, при проектировании строительства новых и реконструируемых производственных объектов, при лицензировании отдельных видов деятельности по определению соответствия условий труда работников требованиям законов и иных нормативных правовых актов по охране труда путем подготовки соответствующих заключений, при рассмотрении разногласий между работодателями и работниками по предоставлению компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда и в других случаях.
В частности, значительный положительный эффект дает экспертиза условий труда в проектах на строительство и реконструкцию предприятий, которая проводится на основании "Временного положения об организации и порядке проведения государственной экспертизы условий труда в технико-экономических обоснованиях (проектах), рабочих проектах на строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение предприятий зданий и сооружений на территории Московской области", согласованного с Главным государственным экспертом Российской Федерации по условиям труда. В 2002 году проведено 169 таких экспертиз.
В целях организационно-методического обеспечения деятельности центральных исполнительных органов государственной власти Московской области и других исполнительных государственных органов Московской области, Главным управлением по труду и социальным вопросам Московской области было предложено центральным исполнительным органам государственной власти Московской области назначить лиц, ответственных за организацию работ по охране труда, а также внести дополнения в действующие положения об органе исполнительной власти.
Практически во всех министерствах и ведомствах, осуществляющих отраслевое управление в сфере производства, определены специалисты, в обязанности которых включены вопросы координации деятельности подведомственных организаций в сфере охраны труда. Определены заместители руководителей, в ведении которых находятся вопросы охраны труда .
Ведется работа по разработке и согласованию отраслевых и межотраслевых планов мероприятий по улучшению условий и охраны труда (Комплексная программа "Социально-экологическая защита работников предприятий Московской области", "Программа улучшений условий и охраны труда в организациях строительного комплекса Московской области" и др.).
Механизмы координации деятельности
Важным условием реализации государственной политики в сфере охраны труда является согласованность действий органов государственной власти Московской области, органов местного самоуправления с профессиональными союзами и союзами работодателей. Выполнения данной задачи обеспечивается путем реализации ряда положений Закона. С помощью "Московского областного трехстороннего (регионального) соглашения по вопросам охраны труда между Правительством Московской области, Московским областным объединением организаций профсоюзов и объединениями работодателей Московской области на 2002-2003 годы", а также через соглашения о взаимодействии Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области, Московского областного объединения организаций профсоюзов, Государственной инспекции труда в Московской области и Московского областного регионального отделения Фонда социального страхования РФ предусмотрен механизм координации совместных действий федеральных органов, общественных организаций и Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области в решении вопросов обеспечения трудовых прав работников и в соответствии с требованиями Закона.
С целью усиления роли социального партнерства в сфере охраны труда разработано и направлено в органы местного самоуправления "Типовое положение об организации деятельности Координационного совета по охране труда района (города)".
При регистрации коллективных договоров в органах местного самоуправления, а также при согласовании трехсторонних соглашений между администрациями муниципальных образований, профсоюзами и работодателями основным требованием является наличие разделов охраны труда и соглашений по охране труда.
В результате активизировалось заключение договоров о социальном партнерстве, трехсторонних соглашений между администрациями муниципальных образований, профсоюзами и работодателями, а также соглашений о взаимодействии в сфере охраны труда. Если в 2001 году заключено 39 таких соглашений, в том числе 35 трехсторонних, то за 2002 год - уже 50, в том числе 49 трехсторонних соглашений.
В соответствии с Законом обеспечивается реализация в полном объеме установленных полномочий профессиональных союзов. Так нормативные правовые акты Московской области, содержащие требования охраны труда, в соответствии со статьей 26 Закона разрабатываются и принимаются органами государственной власти Московской области с учетом мнения профессиональных союзов.
Техническая инспекция труда Московского областного объединения профсоюзов и отраслевых профсоюзов в соответствии с пп.3 п. 2. статьи 26 постоянно принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве и случаев профессиональных заболеваний.
Законодательное закрепление полномочий в области охраны труда за органами местного самоуправления позволило на более высоком правовом уровне организовать работу непосредственно с предприятиями, расположенными на территории муниципального образования.
На территории муниципальных образований Московской области:
· действуют службы охраны труда в 68 органах местного самоуправления;
· работают 70 координационных советов по охране труда;
· разработаны и реализуются 29 целевых программ по улучшению условий и охраны труда, осуществляется контроль за их выполнением;
· осуществляется координация работы служб охраны труда организаций по результатам анализа причин несчастных случаев на производстве и случаев профессиональных заболеваний, проведения мониторинга соблюдения требований охраны труда в организациях на специализированных семинарах и совещаниях, заседаниях координационных советов;
· в состав комиссий по расследованию групповых несчастных случаев на производстве, тяжелых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом включаются представители органов местного самоуправления;
· созданы 66 комиссий по проверке знаний требований охраны труда работников организаций в городах и районах Московской области;
· информация об утверждении нормативных правовых актов, содержащих требования охраны труда, действующих на территории Московской области, доводится до организаций непосредственно (письма, совещания, семинары и т.п.) и через средства массовой информации;
· проводится мониторинг обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров, аттестации рабочих мест по условиям труда в ходе обследования организаций в соответствии с рекомендациями Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области;
· выдаются в порядке, установленном органами местного самоуправления, заключения о соблюдении законодательных и иных нормативных актов в сфере охраны труда при выдаче разрешений на отдельные виды деятельности.
Созданы реальные предпосылки для подъема на новый качественный уровень работы по обеспечению требований в сфере условий и охраны труда при лицензировании отдельных видов деятельности.
Существующий в Московской области порядок получил одобрение Минтруда РФ и был рекомендован органам исполнительной власти субъектов РФ для использования в практической работе.
Практика работы по отдельным видам деятельности, проводимая с учетом мнения областных объединений профсоюзов, органов надзора и контроля за состоянием условий и охраны труда, действующих на территории Московской области, Главным управлением по труду и социальным вопросам, администрациями городов и районов области, показывает высокую эффективность предупредительного контроля, осуществляемого при выдаче заключений, так как в ходе проводимых обследований предприятий удается решить многие проблемы, связанные с обеспечением безопасного труда и выполнением требований Закона и других законодательных и нормативных актов, позволяет выявить предприятия, осуществляющие производственную деятельность с потенциальной опасностью для жизни и здоровья работников, принять соответствующие профилактические меры.
В обеспечение требований Закона по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда Главным управлением по труду и социальным вопросам Московской области по согласованию с отделением Пенсионного фонда РФ по Московской области, МОООП, Департаментом условий и охраны труда Минтруда РФ утвержден "Порядок работы по осуществлению государственного контроля за качеством аттестации рабочих мест по условиям труда на предприятиях и в организациях Московской области".
Всего по состоянию на 01.01.2003 года по данным, представленными органами местного самоуправления в соответствии с указанным Порядком, аттестация рабочих мест завершена более чем в 14 тыс. организациях.
Контроль качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда производится на основе анализа полного комплекта документов, оформленных в соответствии с положением о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда.
В 2002 году было выполнено 640 проверок с подтверждением качества аттестации рабочих мест заключениями Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области (в 2001 году - 570). При этом в 380 организациях (52%) материалы по аттестации полностью соответствуют нормативным требованиям. Остальным организациям cделаны конкретные замечания, оказана помощь по исправлению недостатков.
Распоряжением Главного управления по труду и социальным вопросам Московской области от 31.07.2002 № 16 утверждена программа развития системы государственного управления охраной труда в Московской области на 2002-2003 годы, предусматривающая выделение финансовых средств на выполнение отдельных мероприятий из средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства о труде и об охране труда.
В ходе регистрации коллективных договоров органами местного самоуправления контролируется выделение финансовых средств, в соответствии с планами мероприятий по улучшению условий и охраны труда (обязательными приложениями к коллективным договорам) в размерах не менее установленных Законом.
По инициативе органов местного самоуправления в Ленинском, Одинцовском, Сергиево-Посадском, Ступинском и Талдомском районах образованы фонды охраны труда.
Контроль за исполнением норм Закона
Серьезной гарантией надлежащего исполнения Закона является, в частности, применение мер ответственности за нарушение требований охраны труда.
Реализуя полномочия, предоставленные законодательством в сфере охраны труда, надзорными и контрольными органами за 2002 год:
· привлечено к административной ответственности (штраф) 1528 руководителей и других ответственных работников организаций;
· привлечено к дисциплинарной ответственности по результатам проверок 415 работников организаций;
· отстранено от должности 13 работников;
· возбуждено 22 уголовных дела в связи с несчастными случаями;
· осуждено судом 3 виновных лица.
Общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда осуществляется профессиональными союзами.
Реализация требований, определенных областным Законом в области охраны труда на территории Московской области, позволила усовершенствовать систему государственного управления охраной труда, усилить ее профилактическую направленность и обеспечить улучшение условий труда работников, занятых в производстве, снижение уровня производственного травматизма, в том числе со смертельным исходом, повысить уровень социальной защищенности работников.
Так, снижение числа пострадавших со смертельным исходом в 2002 году наблюдается практически по всем отраслям экономики. Количество несчастных случаев со смертельным и тяжелым исходом за 2002 год снизилось, по сравнению с 2001 годом, на 18,9%, при сокращении числа погибших на производстве на 64 человека.
Уровень травматизма с тяжелыми последствиями по отношению к числу работающих, в Московской области ниже, чем аналогичные показатели по Российской Федерации, Центральному федеральному округу и г. Москве.
Вместе с тем, опыт применения законодательства по охране труда и проверки организаций показывает, что отдельные его нормы на практике полностью еще не выполняются, в частности:
1. Имеются случаи, когда проводится строительство и приемка отдельных объектов по проектам, не прошедшим государственную экспертизу условий труда.
2. Работодатель не располагает инфо
|
